习近平总书记指出，涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。基层协商民主是社会主义协商民主中最富有活力的实践形式之一。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生了转化，这对于创新探索基层协商民主实践提出了新的要求。本文尝试分析基层协商民主在运行发展中面临的多重现实困境及其有效提升之道，进而探寻完善基层协商民主发展的可能路径。

一、现实困境：当下基层协商民主运行发展面临的诸多关键难题

　　随着基层协商民主的发展，其在实践探索过程中面临的诸多现实困境也逐渐显现出来。下文将从制度规范、成果落实与参与能力三个层面着手，深入探析现阶段我国基层协商民主建设中面临的一些突出问题。

　　（一）基层协商民主制度规范与常态化机制的双重缺失。目前，我国基层协商民主创新发展面临的首要问题是相关制度规范与常态化机制的双重缺失。事实上，科层体制运行的内在动力的确在某种意义上推动了基层协商民主的发展，但行政权力主导模式下的单向度安排往往容易产生民主实践探索对政府部门权威的高度依赖。总体来看，政府部门主要领导的意志和魄力是左右基层协商民主长期生存发展的关键因素。以肇始于浙江省温岭市的民主恳谈会为例，“镇党委书记一换，原先关于渔业领域商谈的阶段性结果就不了了之，市委书记一换，当地协商民主的推动热情和动力就迅速下降。”因此，上述制度规范与常态化机制的缺失使得基层协商民主的推进难免陷入“人走政息”的尴尬局面。比如，浙江省义乌市大力开展的“请你来协商”平台建设（由政协组织，探索新时代背景下政协协商与基层协商互融共促，打造共建共治共享社会治理新格局的县级政协常态化的协商平台），其目标之一就是搭建起综合性常态化的民意互动平台。但深入分析发现，平台在“为何协商、何时协商”等具体操作层面仍缺乏系统配套的制度性措施，这是制约基层协商民主可持续发展的一大瓶颈。

　　（二）基层协商民主成果落实与原有体制衔接的内在张力。一方面，现阶段我国基层协商民主的探索创新取得了较为显著的效果，但由于缺乏必要的资源保障以及与原有体制衔接存在的内在张力，使得多数基层协商民主推进的成果未能得到充分有效落实运用。具体而言，原有体制内工作事务的例行性安排与基层协商民主建设的内容在彼此融合过程中可能会产生一定的冲突，即体制内人员往往容易将基层协商民主的推进视为履行本职工作以外的任务负担，因而倾向于对其保持一种被动消极的态度立场。如浙江省义乌市为保证“请你来协商”活动成果的落地生根，市委市政府通过督考办和市场发展委对相关责任单位的任务进展情况进行跟踪督促，但并未因此增添相应人力物力，这在某种程度上加大了政府部门人员原有的工作压力。另一方面，随着基层协商实践的发展，各地区相应形成了一些较为典型的成功案例，如浙江温岭的民主恳谈会、云南盐津的乡镇参与式改革和天津宝坻的六步决策法等。值得注意的是，上述基层协商民主的建设经验并未得到大规模实践推广，试点创新与应用扩散二者间的平衡困境，也是当下基层协商民主发展面临的又一重要难题。

　　（三）基层协商民主主体参与能力与价值认同亟待提升。基层协商民主的持续有效运转不仅有赖于群众的积极参与，同时对民主文化的价值认同也提出较高水平的现实要求。目前来看，社会主义市场经济的发展极大调动了群众参与现代民主政治生活的热情，但群众的参与能力却未能得到有效提升。如有些地方政府的治理创新，不过是依托听证会和座谈会等传统形式，来吸纳群众直接参与的一种“政治需要”。这类“被动——回应”的创新模式不仅难以满足群众日益增长的政治参与需要，久而久之，也是对群众自身政治参与能力的一种变相削弱。此外，有些地方党政部门在基层民主协商过程中缺乏平等协商意识。正如有学者指出：“缺乏平等条件下的协商民主实践往往只是‘意识形态’和‘病态’的。”推动群众参与能力的提升以及多元主体平等地位的逐步实现对于基层协商民主的运行发展是有重要意义的。如浙江省义乌市当下开展的数场“请你来协商”平台活动虽在一定程度上积极回应了群众的多元诉求，但群众参与能力的大幅提升和多元主体间的力量均衡等目标的有效实现仍需要较长时间。

二、规范可能：新时代基层协商民主实践的有效提升之道

　　通过深入分析当下基层协商民主发展过程中面临的诸多现实困境不难发现，目前我国基层协商民主的落实推进仍然需要处理好制度规范与常态化机制、成果落实与原有体制衔接、参与能力与价值认同等不同层面的问题。鉴于此，笔者将从制度体系健全、协商精神培育以及成果落实运用三个维度出发，进一步探讨新时代基层协商民主实践的规范可能与有效提升途径。

　　（一）建立健全基层协商民主长效发展的规范制度体系。我国基层协商民主事业的发展是党委政府、有关代表性人物及群众等多元主体合力作用下产生的实践结果。因此，为有效实现多方利益诉求的持续动态平衡，突破基层民主政治创新过程中面临的“人走政息”等现实困境，有必要通过建立健全基层协商民主长效发展的制度体系来加以规范和引导。无论当下各地大力推进的基层协商民主建设，还是传统意义上已取得预期成果的民主探索，其常态化运转往往离不开相关制度体系的建构完善。结合具体语境，协商民主在我国基层社会的落地生根或多或少地保留了其内生性特征，即现阶段基层协商民主发展的最大动力源自于制度创新，而制度层面的生产变迁，很大程度又依赖中共各级党委的功能发挥和实践转型。因此，在建立健全基层协商民主长效发展的制度体系过程中，应当大力发挥党委的主体作用。值得注意的是，上述制度体系的优化完善还需对政策协商的适用性问题加以甄别，对于某些吸纳民众参与后无法达到更佳效果的政策问题应予以剔除，从而达到提升制度体系运行有效性的目的。

　　（二）着力培育群众包容合作的价值认同与协商精神。中国共产党作为领导力量，始终在基层协商民主的实践探索中发挥着不可替代的关键作用，且已形成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。目前来看，仅仅党委功能效用的单向度发挥，的确能推动基层协商民主发展，保证民主实践相关政策的可延续性，但事实上也一定程度上存在着忽视对群众协商能力和党政领导干部平等协商意识的培育问题。因此，新时代党政部门关于基层协商民主工作的重点应集中到协商能力的有效提升和协商氛围的大力营造上。其一，基层地方政府要以群众协商能力的提升为主要职责，畅通各类协商渠道，搭建协商平台，进而加强对基层协商民主建设方向的规划引导。其二，政府部门应加大对协商民主制度文化的培育力度，并在全社会积极营造有利于协商民主创新发展的文化氛围，弘扬合作理念，提高群众对基层民主实践的包容认同，使协商精神真正内化为群众的生活理念和价值追求，进而实现群众从“请我来协商”到“我要来协商”的行为转变。

　　（三）积极推进基层协商民主创新成果的落实与运用。近些年来，在多维度因素的综合影响下，基层协商民主创新成果的落实与运用日益受到多方关注重视。事实上，任何一种民主形式的有效执行与作用发挥都需要在整个制度理论体系、政治经济体系和社会文化体系间形成合理的具有系统契合度的宏观结构性背景下才能产生预期效应，我国基层协商民主的建设推进也不例外。就现阶段而言，新时代社会主义基层协商民主的可持续运行与实践成果的落地生根往往需要政府部门在制度设计、议题筛选、程序规范和资源保障等操作层面提供相应配套措施来完成。另一方面，由于目前各地开展的基层协商民主实践多是在结合当地具体实际的基础上，通过行政权力主导等形式加以建设推广的。而深入分析发现，基层工作领域中的一些重要事务虽然可以依靠当地政府的行政命令向前推进，但长远来看，上述手段背后通常负担着较高的社会隐性成本。因此，基层协商民主建设的试点创新与应用扩散不仅应遵循因地制宜的发展原则，同时也要注重行政权力以外的柔性治理技术的综合运用。

结 语

当前，我国社会主义市场经济正处于高速增长转向高质量发展的关键时期，经济社会结构的转型趋势日渐显著，变革创新成为推动时代进步的根本动力。近些年来，在中央层面的高位推动和大力倡导下，各地如雨后春笋般出现了一些颇具革新意义的基层协商民主实践。本文探讨了基层协商民主在运行过程中面临的诸多现实困境，进而提出新时代基层协商民主规范发展的有效提升之道，尝试为全国各地的相关实践探索提供参考。事实证明，基层社会有着践行推广社会主义协商民主的广阔空间和群众基础。在新的时代背景下推进基层协商民主的实践创新，对于打造共建共治共享的社会治理新格局，实现国家治理体系和治理能力现代化有着理论和现实维度的双重价值意义。 

 作者：胡贵仁系浙江义乌干部学院教师

来源：《理论研究》2020年第1期

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