关于加强人民政协民主监督工作的思考
习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上发表的重要讲话中指出：“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”人民政协是我国实行多党合作、政治协商、民主监督的一项基本的政治制度，中华人民共和国宪法在总纲中给予了明确的规定。民主监督作为人民政协的重要职能之一，是我国政治权力监督体系中的有机组成部分，是人民群众参与管理国家事务，当家作主的一项具体体现。面对新形势、新任务和新要求，进一步加强人民政协民主监督工作，加大民主监督力度，强化民主监督实效，对促进我国社会主义民主政治建设，实现依法治国方略，具有十分重要的现实意义。
近年来，各级政协组织和政协委员经过不断探索，在履行民主监督职能，行使民主监督权力方面做了大量卓有成效的工作，也积累了许多经验，不仅在监督内容和范围上有所扩大，而且监督形式和程序也有所创新，监督实效也在不断提高。但是，监督工作不到位，监督乏力的问题仍然是不可回避的客观现实，如何更好地发挥政协的民主监督作用，值得我们认真研究。
一、政协民主监督的独特优势
（1）具有监督主体的代表性和群众性的优势。人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织,由各民主党派、人民团体和各族各界代表人士组成,这种广泛代表性决定了人民政协联系着各阶层、各方面的人民群众。因此,人民政协的民主监督是体现了广大人民群众意志的监督,有利于党和政府及时地听到来自不同方面的意见,能够了解到其他渠道难以掌握的社情民意,能够从不同角度、不同层次充分把各界群众的要求和意见反映出来,代表着最广大人民的利益。人民政协向有关部门充分反映各界群众的意见和要求,促进解决人民群众所关心的实际困难,能够较快地实现政治上的整合,较好地体现人民当家作主的社会主义国家性质。
（2）具有监督内容广泛性和丰富性的优势。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出:“人民政协民主监督的主要内容:国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作,参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。”这种监督既有对外又有对内的特点,是全方位的双向监督,有着自己的特色和优势。人民政协是大团结、大联合的政治联盟,在政治上有巨大的包容性。在这种包容性基础上的民主监督,比较容易做到知无不言、言无不尽,从而使其监督的内容具有广泛性和丰富性的优势。
（3）具有监督形式多样性和灵活性的优势。人民政协民主监督的形式多种多样。主要形式有:政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案;各专门委员会提出建议或有关报告;委员视察、委员提案、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。这些形式,既有政协组织的整体监督,又有党派界别的特色监督及政协委员的个人监督,不同形式的监督构成一个整体,形成全方位、多样性和灵活性的监督。
（4）具有监督结果的实效性和高效性的优势。人民政协民主监督的实效性体现在三个方面。一是监督的经常性。人民政协是政治组织,其民主监督具有组织化的特征。人民政协通过多样化的活动,将人民政协履行的职能贯穿于活动的全过程,这就保证了民主监督的经常性。二是高度的影响力。人民政协的民主监督虽然不具备强制性,但由于它来自于政协这个具有最广泛代表性和包容性的政治组织,因而具有很大的政治和社会影响力,受到普遍的重视,特别会受到被监督者的重视。三是高层次的专业性。人民政协人才济济,作为人民政协活动主体的政协委员,他们中的绝大部分学有专长,知识渊博,学养深厚。他们具有较开阔的视野、深邃的视点和科学地观察问题、分析问题的能力。由于政协委员的专业优势,他们履行监督职能时能够进行冷静的理性思考具有较高的准确性;他们的监督不是外行而是内行的监督,常常会提出具有针对性、前瞻性的意见和建议,能够抓住要害,收到良好的效果。
二、政协民主监督存在的问题及其原因分析
（一）政协民主监督存在的问题
经过多年的实践，人民政协的民主监督取得了长足发展，民主监督的社会影响不断扩大，民主监督的作用日益明显，对党政部门工作作风的转变，对党委政府决策的民主化、科学化，对经济社会的发展都起到了促进作用。但是，由于各种原因，政协民主监督还存在一些不容忽视的问题：
1、政协民主监督意识不强
我国宪法明确规定,坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,它同人民代表大会制度和民族区域自治制度等制度一起共同构成了有中国特色民主政治体系。而在实践中,对政协工作尤其是民主监督重要性的认识并不统一。认为政协机关本身就是既不属于权力机关，也不属于行政职能部门，只有“立论权”，没有“立法权”。人民政协的民主监督，不同于党的纪律监督，不同于政府的行政监察监督，也不同于人大的法律监督，可有可无可监督可不监督。
2、政协民主监督效果不佳
有的委员没有科学把握民主监督的内在规律,在监督范围上重视小事,忽视大局,在监督意见上隔靴搔痒,欲言又止,难以引起党政领导对政协民主监督的真正重视。有些部门、单位从政协聘请民主监督员、行风评议员实施监督流于形式,甚至半途而废,有的一年甚至一届不开展一次监督活动,或开展活动也是走走过场,没有实质性内容,应有作用没有充分发挥。有的被监督单位对民主监督提出的批评性意见和建议重承诺、轻兑现,重答复、轻落实,总认为政协民主监督所提的意见和建议只是协商,仅供参考,很少根据意见认真进行整改。
3、政协民主监督机制不健全
虽然从顶层设计上先后出台过全国政协委员会《关于政治协商、民主监督的暂行规定》、中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和全国政协委员会修改的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等,但民主监督在执行操作上还不够严密具体,操作起来局限性大、弹性大、随意性大,直接妨碍民主监督工作的“到位”。
国务院办公厅《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》指出：“人大代表提出建议、批评和意见，是宪法和法律赋予代表的一项重要权利；政协委员提出提案，是人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的一个重要形式，国务院各部门和地方各级人民政府对办理人大代表建议和政协委员提案是重视的。”在这里，《通知》一方面把“人大代表建议”和“政协委员提案”相提并论，同时又把二者之间作了严格的区别。前者是“宪法和法律赋予代表的一项重要权利”，后者则只是“人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的一个重要形式”。人民政协职能作用的发挥，存在先天性不足。人民政协的许多活动尽管在实践中得到了一定的重视或首肯，但几乎都还是“无法可依”。
（二）政协民主监督存在问题的原因分析
造成上述问题的原因，分析起来主要有以下4个方面：
1、社会对政协民主监督认识有偏颇
对于不愿、不敢和不接受政协民主监督的问题，究其原因是对民主监督的独特作用了解不够、认识不深的结果。实际上人民政协的民主监督作为人民监督的一个重要方面，在我国政治生活中具有不可替代的重要作用。特别是政协的民主监督是共产党领导的有组织的人民监督，是体现广大人民意志，反映广大人民愿望，维护广大人民利益的民主监督。不仅必不可少，而且还要加强和不断创新，这是对党的工作的支持和促进。
2、政协自身认识有差距
由于工作性质和机关的特殊性，极少数政协机关的领导常把自己比喻成为是摆设的“花瓶”，自认为政协机关是领导干部疗养憩身的“后花园”，是老领导、老同志、老共产党员休心养性的地方。部分政协领导和政协委员认为民主监督这种“软监督”作用不大，缺乏热情，责任心欠强；有的对民主监督的艰难性缺乏充分认识，期望值过高，监督愿望无法实现，便失去了信心，影响继续实施监督的积极性；有的怕“越位”，有畏难情绪、有顾虑，甚至怕引起领导和部门的反感。
3、政协民主监督缺乏制度保障
政协的规章制度对有关部门的约束力不强，实际操作中随意性很大。目前从中央到地方，各级党委都通过文件反复强调要重视、吸纳和落实政协的意见和建议，但总的来看，原则性要求的多，真正落实的少，对委员如何履行民主监督职能，政协组织如何支持，党政部门如何对待和处理提出的意见和建议等都是原则性规定，缺乏相应的、具体的、可操作性的措施，致使在实际工作中，有规难循，有章难依。
4、政协民主监督缺少法律依据
人民政协“作为一个政治组织,不是中共中央,没有领导权;不是人大,没有立法权;不是国务院,没有行政权。”它所具有的是对领导、立法、行政的监督权利，在人民政协“政治协商、民主监督、参政议政”三项职能中，民主监督是一项最难以履行的职能。难就难在对一些界限不好准确把握，其原因与没有完全实现规范化、法制化，长期以来处于无法可依，无法保障的状态直接有关系。政协民主监督没有法律化,这是其权力制约机制缺失的重要原因,也是其作用难以真正发挥的症结所在。
三、加强政协民主监督的对策
（一）思想认识层面
1、加强宣传教育，强化政协监督意识
发挥民主监督的作用,加强宣传教育、提高思想认识是前提。要引导大家从社会主义民主政治建设的高度,认识加强民主监督的重要性;从反腐倡廉的实际需要,认识加强民主监督的紧迫性;从目前我国正处在社会转型时期,社会监督机制尚不完善,社会主义法制尚不健全,权力机关监督还不能完全适应社会主义民主政治发展需要等方面,认识政协民主监督作用在整个监督体系中的不可替代性。帮助大家克服“无用论”、“无关论”、“怕难论”,树立有所作为、尽职尽责和敢字当头的思想,发挥民主监督作用。
2、争取党政重视，强化政协监督地位
党委重视,政府支持,是强化政协民主监督地位的保证。“剃头挑子一头热”是难以奏效的。一方面,党委除了要对政协工作领导外,更重要的是要教育党员干部特别是领导干部正确对待和自觉接受政协民主监督,并依法保护政协委员的民主监督权利不受侵犯;另一方面,党委应积极支持和帮助政协各级组织推进履行协商监督职能的制度化和规范化,甚至法律化。政协民主监督还应同其它形式的监督相配合,尤其是同人大法律监督相协调,以期能发挥更好的效应,强化民主监督的地位。政协民主监督和法律监督紧密相近,而且许多工作方式是相近的,比如考察、情况通报、调查、检查、意见反馈等,只有相互协调好,其效果才能随之扩大。如果共同选择有关监督课题,共同调研,把两方面的意见建议融为一体,不但可以提高政协民主监督的质量,而且能促进问题的解决。
（二）制度建设层面
有制度规范政协民主监督工作，是支持这项工作深入开展的重要保证。要在党委的领导下，根据《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的要求，从不同的层面设计和制定出操作性更强的政协民主监督的具体制度。
1、赋予政协民主监督的法律地位
政协要进行民主监督，如果没有权力为后盾，那么其民主监督将是软弱的。因此，赋予政协监督权力是非常必要的。赋予政协监督权力并不是把政协组织变成像人大一样的权力机关，而是要把政协的地位和协商监督职能逐步规范化，使民主监督具有法律的约束力。要积极争取有关政协民主监督法律法规的制定出台，把政协民主监督发展为有效的制约监督，并使之法律化，做到行有所据，有法可依；要逐步使《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》成为法律。
2、建立公示制度和听证制度
民主监督机制的有效性,从一定程度上讲是建立在政务公开基础之上的,没有监督主体对监督客体运作状况的了解,监督难以取得较好的效果。首先,应建立公示制度。除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私外,有关政务信息都应及时向人民公开。为此,应强化信息公开“刚性约束”,对公开的目的、原则、范围、限制和不公开的责任等有明确的规定,使知情权有确实的保障。尤其是党政机构对于人民政协在履行民主监督过程中提出的要公开的政务信息,在一般的情况下应予以满足,否则将承担相应的法律责任。应建立听证制度。针对社会热点问题,人民群众关心的问题,以民主党派为主,邀请群众代表参加,请有关部门就特定问题进行专项说明,并直接答复和办理有关意见和建议的制度。最后,可建立民主监督情况发布制度。应公开包括人民政协在履行民主监督职能过程中的程序、结果等方面的内容。人民政协可不定期地就社会比较关注的热点、难点等问题进行民主监督,并将结果公布于众,接受社会的监督。
3、建立民主评议制度
可以由政协出面组织民主党派及各界人士,依照政协职能,围绕团结和民主两大主题,针对人民群众普遍关心的热点、难点和重点问题,定期或不定期对有关部门的工作及作风进行检查、评议,提出批评意见和建议,供有关部门参考。在这里,人民政协充当了执政党、政府与人民之间的中介和桥梁。通过人民政协这一高层、制度化的表达渠道,使执政党和政府的工作更贴近老百姓的实际,老百姓的利益、愿望容易反映在公共政策之中,改善党群、政群关系,增强了党和政府的合法性。
4、建立民主监督的保障激励机制
民主监督的保障制度,是政协搞好民主监督的基础性条件,否则的话,政协在行使民主监督时总有一种心有余悸的感觉。因此,应建立政协民主监督的法律保障机制,要依法保护政协委员的民主监督权利,鼓励政协委员负责任地提出意见和建议。同时,要建立民主监督的激励机制。对于敢讲真话,坚持真理,勇于监督,善于监督,在履行民主监督职能过程中做出突出贡献的委员和自觉接受民主监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门予以鼓励,以达到典型带动整体推进政协民主监督的目的。
（三）人民政协自身层面
政协民主监督要取得好的效果，除了需要提高思想认识和加强制度建设外，还有一个重要的要素需要考虑，即怎样提高政协本身的民主监督水平。这就涉及到人民政协如何更好的发挥委员作用、创新民主监督形式等内容。
1、充分发挥委员作用
政协委员是人民政协工作的主体,政协民主监督要真正取得较好的效果,离不开政协委员自身积极性和素质的提高,离不开政协委员作用的发挥。而衡量政协委员参政的积极性是否高涨,一个非常重要的方面是看政协委员提案的数量和质量。对于政协委员的提案,政协应该有一个基本的程序性的规定,如提案应建立在充分调研的基础之上,提案应经过必备程序、政协委员任期内的提案数量和质量等等。从政协委员自身来说，民主监督的效果与政协委员的意见建议是否正确合理、是否具有可行性和可操作性有直接关系，在一定程度上决定着民主监督的成效。因此，不断提高政协委员自身素质，提高履行职能的水平是每一位政协委员的一项长期任务。同时政协应逐步建立政协委员的新陈代谢机制,将一些在社会上有影响、并且有参政意愿和监督能力的人吸纳进政协队伍,从而提高政协委员的素质和监督水平。只有这样,才能为政协民主监督的有效性提供一定的主体性基础。
2、发挥政协界别代表性优势
人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织,由各民主党派、人民团体和各族各界代表人士组成,这种广泛代表性决定了人民政协联系着各阶层、各方面的人民群众。因此,人民政协的民主监督是体现了广大人民群众意志的监督,有利于党和政府及时听到来自不同方面的意见,能够了解到其他渠道难以掌握的社情民意,能够从不同角度、不同层次充分把各界群众的要求和意见反映出来,代表和反映最广大人民的利益。人民政协向有关部门充分反映各界群众的意见和要求,促进解决人民群众所关心的实际困难,能够较快地实现政治上的整合,较好地体现人民当家作主的社会主义国家性质。
3、创新政协民主监督形式
人民政协民主监督的主要途径是协商讨论和批评建议，新时期新阶段,要加大民主监督力度,必须与时俱进,不断创新,积极探索民主监督的新形式。一是发挥提案作用。利用提案内容重要、形式严谨的特点，对事关全局性、前瞻性、重大性课题提出的建议采用提案的形式，以便引起党委政府的高度重视。借助政协专刊和社情民意信息途径，收集社会各界群众的呼声、意见和建议，以便畅通、快捷、安全地向党委政府反馈群众思想脉搏，从而进一步加大政协民主监督的力度。二是开展调研视察活动。政协的民主监督要把握得准，督察得实，关键在于掌握实情，抓住根本。政协民主监督要从党政关心、民众关注角度出发，紧扣经济发展重点选题，围绕社会热点难点问题，运用专委会联合、上下政协联动、专委会与民主党派联袂、邀请专家等多种方式，开展调研视察。三是开展联合监督。新时期人民政协的民主监督要与我国其他的监督相联合，要按照中央有关文件和政协章程关于民主监督的范围和要求，把握民主监督的方面，探索民主监督同党的纪律监督、人大的法律监督、政府的行政监督及社会的新闻舆论监督相结合的途径和办法，开展联合监督，增强政协民主监督的实效。四是运用各种新方式新办法。如扩大特约监察员的范围,政协委员根据其专业特长,对口安排在相应的党政部门担任特约监察员、执法监督员、行风监督员等,全方位地直接行使民主监督权力;开办政协网站,利用网络资源快捷、便利、共享、互动的特点,广泛搜集社情民意,把民主监督的动因、过程和结果公之于“网”;就影响地方发展的重大问题不定期地举行专题论坛,发挥政协委员“智囊团”的优势,形成科学可行的政策建议,为地方政府提供智力支持;尤其要充分运用各级人民政协组织中人才荟萃、汇聚各领域专家学者的有利条件,围绕政治、经济、文化和社会生活中的重要问题及人民群众普遍关心的问题,选择一些具有综合性、全局性、前瞻性的课题,深入开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论,提出有见解、有份量的意见和建议,为党和政府决策提供依据和参考。
4、健全政协民主监督专门机构
要使政协民主监督有权威性，还必须有组织上的保证。也就是说，政策、法律赋予政协监督权力后，还要有一个强力的专门负责且敢于负责执行民主监督的机构，以防止出现虽有权力却无人去用的状况。因此，要在政协机构中设置一个常设性的权力机构——民主监督专门委员会。这个专门的民主监督委员会应由法律授权组建，直属政协委员会，并向常委会负责，而不受其它单位的支配。在民主监督方面，它应拥有比其它政协机构更大的权力，负更大的责任。它不仅要有权对政协的各项工作进行监督，而且要有权对党政机关及其工作人员进行监督，对失职违法者应有权督促相关机关进行问责。同时，在民主监督委员会的领导下，在各党派、团体中建立若干监督小组，并设专职监督负责，从而形成政协民主监督的体系和网络。这种权力制约模式将使人民政协的民主监督真正落到实处。
（作者：黄占俊 庆阳市政协党组副书记、副主席 省政协理论研究会推荐）
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