积极探索和建立小型水利工程建设与管理的长效机制
----关于加快我省小型水利工程建设的几点建议

省政协小型水利工程建设专题调研组

（2008年11月）

　最近，省政协农业和农村工作委员会组织部分政协委员与水利部门的领导及专家学者一起，先后对平凉、张掖、天水三个市的小型农田水利建设项目进行了专题调研。调研组深入到三市所辖的灵台、泾川、崆峒、甘州、高台、秦州、麦积、秦安等8个县区的16处工程现场，实地查看了项目建设和运行管理情况，并通过与项目区受益农户、水利部门、地方政府及政协相关人员座谈等形式，详细了解了我省小型农田水利项目的投资、建设、运行管理、效益发挥、农民意愿以及工程效益发挥情况和项目建设管理中存在的困难及问题,形成了新的共识。

一、我省小型水利工程的现状

小型农田水利工程是农村的重要基础设施，与农业生产、农民生活密切相关。加强小型农田水利建设并建立有效的管理机制，不仅是提高农业综合生产能力、增加农民收入的关键环节，也是夯实农业基础，建设社会主义新农村的重要切入点。经过多年的努力，截止目前，全省共建成各类农村小型水利工程10.35 万多项，其中小（二）型水库258座，总库容41.82亿立方米，塘坝895座，总蓄水能力1.8亿立方米；小渠道31400多条，小泵站9568座，机电井43104眼，其中已配套37187眼，节水及其他小型工程3000多处。小型农田水利工程控制有效灌溉面积630万亩，占全省有效灌溉面积的32%，年生产粮食21亿公斤。这些小型农田水利工程，作为农村基础设施的一部分，以其显著的社会、经济和生态效益，在我省水利中有着举足轻重的地位和作用。

但是，由于受长期计划经济体制及传统观念的影响，小型农田水利工程存在的问题比较多，主要表现在产权不清、机制不活、经营不善、效益较低、改革滞后等方面。大部分小型工程是在计划经济和人民公社、生产队体制下兴建的，投入无记载，投入主体不明确，产权界定困难。受旧的传统观念的影响，国家出钱、农民种田和等、靠、要的思想严重。部分小型工程老化失修，效益不能充分发挥，有的已彻底报废。落实承包经营责任制时只落实了土地责任，对小型水利工程的主权管护责任没有落实。在中、东部地区，只灌地不交水费或只交纳少量水费的现象大量存在，水价偏低，水管单位缺乏活力，长期亏本经营。在社会主义市场经济体制建立过程中，旧的政策体系被打破，新的政策体系尚未建立起来，使得小型农田水利工程建设与管理面临更多困难和矛盾。近年来，我省各地围绕建立新的农田水利政策体系进行了积极探索，取得了一些成效，但与农村经济发展的要求相差甚远，因此，如何加强小型农田水利建设并建立长效投入和管理机制是我们研究全省农村经济发展的一项重大课题。

党中央、国务院历来高度重视农田水利建设。2005年以来，连续四个中央一号文件就进一步加强农田水利建设提出了若干重要的政策举措。其中一项核心内容，就是设立小型农田水利设施建设补助专项，实行中央和地方共同负责，不断加大对小型农田水利基础设施建设的投入力度，引导农民对涉及切身利益的小型水源、渠道、机电泵站等工程设施进行新建、修复、续建与改造，提高农业综合生产能力，使农民直接受益。根据我国小型农田水利建设的具体情况，国家财政部和水利部按照中央1号文件的精神提出“民办公助”的建设思路，即中央财政设立小型农田水利工程设施建设补助专项作为引导资金，鼓励各级地方政府加大扶持力度，对农户、农民合作组织、村组集体等自愿开展小型农田水利工程设施建设的予以支持，引导农民在政府的支持下，依靠自己的力量兴办水利，从而激发群众积极参与，自主建设管理的积极性，努力改善一些小型灌溉工程运行效率低下，效益发挥不充分的问题。2005年在全国范围内开展“民办公助”试点以来，围绕探索和建立小型农田水利设施建设与管理长效机制这一中心，以统一规划、尊重民意为前提，以财政补助为引导，以农民、农民用水合作组织、村组集体和基层水管单位为载体，建设与管理并重，投资与投劳并举，在增加投入的同时，通过机制创新，妥善解决了以往管护缺失和不到位的难题，大大加快了小型农田水利建设的步伐。

 
据我们典型调查和粗略估计，在近年特大干旱中，小型农田水利工程项目区的粮食和经济作物单产，比同等条件非项目区高出30%-40%，减少经济损失超过50%。试点的成功充分证明，以“民办公助”形式开展小型农田水利建设，理念是准确的、模式是可行的、成效是显著的，不仅初步探索了新形势下农田水利建设的新途径、新机制，也为新农村建设中的其他基础设施建设积累了有益的经验。

二、小型水利建设与管理中的主要困难

一是由于投资安排较少，项目的覆盖面小，使小型水利资源未能充分发挥效益。目前,全省拟利用小水资源发展水地 300 万亩,而每年安排的项目仅能发展 二、三万亩, 按如此速度安排,全省小型水利资源得到充分利用大约需要150 年左右的时间。

二是国家补助和省级配套资金比例偏低。“民办公助”项目2005年国家补助资金仅占项目中投资的15%，2006-2007年，补助资金有所提高，但也仅占30%，加上省级配套的10%，中央和省上补助只占总投资的40%，由于市县财政困难，配套资金难以落实，仅靠农民筹资投劳解决60%的资金困难较大，往往造成工程进度缓慢，质量不高，效益难以发挥，各地普遍要求提高国家补助和省上配套资金的比例。

三是物价上涨影响工程建设。近年来，水利工程用量最大的水泥、钢材、塑料管材、砂石料等大幅度涨价，水泥由2007年初的260元/吨涨到目前的500元/吨，涨幅近一倍；钢材由4500元/吨涨到目前的6300元/吨，上涨了近30%；塑料管材由8700元/吨上涨到今年的12300元/吨，涨幅30%；砂石料价格翻了一翻，人工费中普工每个工日由30元上涨到50-60元，技工由60元上涨到100元，物价的上涨使整个工程造价增加近40%，造成已经批复的工程无法完成，新工程不能开工。

 
四是农村税费改革之后，取消了“两工”（农村义务工、劳动积累工），新的小型农田水利建设投入机制还没有完全建立，加上大量的农村青壮劳力外出打工，给农田水利建设带来了严重影响。通过“一事一议”筹资筹劳，由于缺乏劳力，很难形成统一的意见，还有部分群众片面地认为农田水利工程应由国家投入，出现农民不愿意投工投劳的现象。

五是省物价局、省电力公司“关于加强全省农业排灌电价管理的通知”（甘价商[2006]266号文件）中，规定“农业排灌用户月用电量以核定的2005年同期用电量为基数，基数内执行农业排灌电价，基数外执行农业生产电价”。各市县对此反映非常强烈，因为新建成的农村安全饮水工程，电价已经由原来的0.09元涨到了现在的0.38元。电价上涨，造成工程的管理运行困难，同时也加重了农民负担，工程也难于步入良性运行的轨道。

三、加快我省小型水利建设的意见和建议

(一)各级政府要高度重视小型水利建设。农村小型水利工程资源分布广，工程量小，投资少，见效快，是改善农民生活和保障农业生产的基本条件。几十年来甘肃农村小型水利工程建设取得了一系列成就，深受广大农民的欢迎，群众的积极性较高。各地要充分认识到我省是一个水资源匮乏的省份；我省农业的发展，小型水利工程有着举足轻重的作用；我省水利建设必须走大中小并举，以小为主，以小为基础的路子。积极主动地探索并逐步建立小型农田水利建设的长效投入机制，加大宣传教育农民的工作力度,拓宽筹资渠道，调动各方积极性，形成各级政府都关注小水利，广大农民都关心小水利、维护小水利的良性发展局面。

(二)进一步加大对小型农田水利工程投入力度。建议各级政府把小型农田水利工程等农村基础设施纳入国民经济与社会发展规划，加大投入。对农村水利基础设施来讲，当务之急是在稳定提高大中型灌区续建配套与节水改造以及人饮安全资金的同时，要将大型水利工程与小型水利工程比例适当调整,先抓小后促大,先搞来的快的,后搞来的慢的, 要扩大“民办公助”试点范围，区别不同情况，适当提高补助标准，充分发挥财政资金的引导作用，带动农民投工投劳，积极兴建短、平、快的小型农田水利工程，尽快建立省级小型农田水利工程建设专项资金，以引导和带动地方各级财政和受益农户的投入，加快小型农田水利设施建设步伐。

 
(三)进一步深化和完善农村水利改革。一是要针对目前小型农田水利工程产权制度改革中出现的新情况、新问题，在广泛吸收地方小型农田水利工程产权制度改革经验做法的基础上，放宽政策,鼓励民营企业进入小型水利市场,建议省政府制定一个全省的指导意见，以推动小型农田水利工程产权制度改革健康深入发展。二是要以构建和完善农民用水户协会内部管理机制为重点，以行政区域或水利工程为单元，通过对基层水利队伍的改组、改造、改革和完善，推动农民用水户协会的不断建立和发展，加快大中小型灌区管理体制改革步伐。三是不断深化农村水利改革。当前，农村出现了劳动力大量外出打工、水利工程占地农民要求补偿、群众要求水利政务公开等一系列新情况、新问题，迫切需要我们加强政策研究和制度建设，通过不断深化农村水利改革，培养典型，示范带动，逐步解决农村水利发展过程中出现的热点难点问题。建议省政府协调有关部门和单位，适当降低农业生产用电和农村供水工程用电的电价,进一步调动农民兴建小型水利工程积极性,从而有力夯实农业基础。

 
(四)加强基层水利工程管理单位自身能力建设。基层水利工程管理单位自身能力建设是农村水利工作的重要内容。今后的农村水利建设要改变过去只注重工程建设而忽视自身建设的做法，工程建设与基层水管单位自身能力建设要同时审批、同时建设、同时验收。一是要积极探索和创新工程建设与管理机制，确保工程效益长久发挥。在建设上，强化工程质量管理，推行公示制、业主负责制等行之有效的管理制度，做到建设过程的公平、公正、公开，并加强对项目资金的检查和审计，确保资金使用规范安全。在管护上，则要通过催生和培育农民用水合作组织，落实运行维护责任，并注意总结和继续探索各地涌现的新的管护模式，切实解决农田水利工程管护缺位的问题。二是要强调规划的指导性与约束性，通过规划摸底排查，使规划成为安排财政补助的重要依据，克服项目安排的盲目性，并注意将水源、骨干工程和田间工程配套建设，水利措施与农业措施相结合，共同发挥工程效益。三是要进一步调整农村水利资金支出结构，允许部分资金用于包括管理手段、信息网络、办公条件等在内的管理单位自身能力建设，以不断提高基层水管单位服务经济、社会的能力和水平。

 
    (五)加快农田水利立法，从根本上改变小型农田水利设施建设管理薄弱问题。目前，针对农田水利工程建设管理的地方性法规尚没有，当前，农村小水利有许多新变化，新形势应认真研究，加以规范，建议省上制定关于农田水利方面的法规条例，通过健全法规制度，明确各级政府、社会组织、广大群众的责任，建立保障农田水利建设管理的投入机制，建立与社会主义市场经济要求相适应的管理体制和运行机制。依法建设、管理和使用农田水利工程设施，已成为当务之急。省上拟加快这项工作,使各地、各部门能够依法加大小型水利工程的投入、监督和管理的力度。

网络编辑：梁俊琦

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