农村土地流转亟待机制配套
---我省土地流转现状问题及对策建议
省政协常委、农业和农村工作委员会副主任   骆洪元
   （代表省政协农村土地流转专题调研组发言）
（2008年11月）

　近年来，由于农村产业结构的调整，农业产业化经营的推进，农村劳动力的输出，农业的小规模分散经营，越来越难以适应当前农业市场化、国际化的要求，难以体现规模效益。促进农村土地的流转，探索好的流转形式，完善农村土地流转机制发展适度的规模经营，是当前和今后我省农业和农村发展形势的客观要求，是解决“三农”问题的难点和热点，也是我们必须面对的一个重要环节。为此，根据省政协对今年调研工作的统一部署，农业委员会会同省农牧厅、林业厅就进一步深化土地流转制度改革为专题，先后去金昌、张掖、天水等市、县、进行了调研，现将调研情况汇报如下。

一、   农村土地流转现状及主要形式

（一）  现状

    最近几年，由于农村富余劳动力转移加快，土地经营收益不高，加上地方政府的推动，农村土地流转速度有所加快。从全国而言，目前农村土地流转的耕地约占承包地总面积的5%、6%。经济发达地区流转的耕地约占承包地的8%-10%。我省农村经济发展水平较低，特别是农村产业化经营尚处于起步阶段，因此，农村土地流转总体规模较小，但呈加速流转态势，据农业部门统计数据表明，2002年全省流转总面积为44.53万亩，2005年流转面积达到79.45万亩，占家庭承包经营耕地面积的1.69%。 

（二）  主要形式

我省土地主要采取出租、转包方式流转，部分地方开始探索土地股份制合作社等土地规模化经营方式。土地租赁成为实现规模化经营的主要途径。

1、转包   土地转包是指原承包者将拥有的土地使用权以不超过剩余年限的限期转包给新承包人经济行为。统计数据表明，2002和2007年土地转包面积占全年土地流转总量的比例分别为37.21%、29.95%。土地流转以转包方式为主，但呈现逐年递减趋势。

 
2、出租   土地出租是指土地使用权拥有者将土地租赁给其他公民、法人使用，并收取租金。统计数据表明，2002年和2007年，租赁面积占全年土地流转总量的比例分别达到10.34%、24.99%，每年约以2个百分点递增。土地租赁面积已达27.38万亩，占全年土地流转总量的44.68%，租赁已经成为我省土地规模化流转的主要方式。2007年山东威龙集团欲在天水市、麦积区三阳川建全国最大的6万亩鲜食葡萄出口基地，项目计划用5年时间建成，总投资5亿元。一期工程自去年11月份启动，在渭南镇已完成土地租赁5100亩，每亩出租价格900元，时间为15-18年。（农户承包期内）目前麦积区中滩镇2000多亩入户造册、登记，认定工作基本完成，石佛乡4000亩相关手续的办理正在进行。出租土地后的农民可在项目区务工获取报酬或由威龙公司介绍到外地务工。这种由知名大企业或龙头企业租赁后的规模经营方式，能有效促进农业结构的调整和产业经营，增加农业投入，拓宽农民增收渠道，值得倡导。 

3、转让   土地使用权转让是指承包者将未到期的土地使用权一次性转让给承包者的经济行为。具体方式有“出让、交换、赠予和继承。统计数据表明，2002年和2007年土地转让面积占全年土地流转总量的比例分别为11.99%、9.77%总体呈下降趋势。

4、入股   土地使用权入股是指土地承包者或拥有农地永久性支配权的合作经济组织将其拥有的土地使用权以折股形式与其它生产要素综合的经济行为。庆阳市西峰区和宁县借鉴外地省市经验，各创办了1个农民土地股份制合作社，入股农户184户，入股土地1293亩， 合作社以土地入股为主要方式，农户携地入股，由合作社集中使用，由种田能手或外商承包租种，双方签订合同，合作社统一管理。加入合作社时，农民要有书面入社申请，准入后，农民以土地和现金两种方式入股，土地每亩1股，参与农业收入分红；现金股用于建办企业，每股500元以100股封顶，参与企业利润分红。 

5、拍卖   土地使用拍卖是一种特殊的土地流转形式，主要是指“四荒”地拍卖。购荒形式主要有四种：一是独户购买，综合开发。二是联合购买，联合治理，三是集体投资，统一治理，分户购买。四是机关团体。企业单位购买。 

综上情况，我省农村土地流转总量虽小但已呈现出流转进程趋于加快，主体趋于多元，形式趋于多样，行为趋于规范，目的趋于市场，效果趋于彰显和纠纷趋于增加等特点，

二、土地流转中存在的主要问题及原因

随着农业结构的调整，农村二、三产业的发展和农村劳动力的转移，土地流转是农村经济发展的必然趋势，反映了生产力发展的客观要求，但是由于家庭联产承包生产模式自身的不足及缺乏健全的市场机制和有效的管理机构，造成土地流转过程中存在许多不容忽视的问题：

1、认识不统一，政策不完善

土地是农民的命根子，认为有了土地生活就有退路，即使外出打工赚不到钱了还可以回来种地，心里踏实，二元社会结构下，农民在城里打工，许多实际问题一下子难以解决，因此，农民惦恋土地，依靠土地养老。少数农民对党的集体经营制度长久不变，心存疑虑，经营的地不惜摞荒弃耕，也不愿转让出去。一些干部对土地使用权流转的必要性认识不足，缺乏作为。规范工作缺乏主动性，超前性，缺乏必要的引导。政策法规不健全、不配套，导致一些地方出现政策违规现象。

2、机制不健全，流转不规范

虽然农村土地使用权流转已成为农村经济发展中的一种较普遍现象，但流转无论有形还是无形市场都尚未形成。缺乏信息联系，转包费、租赁费缺乏科学依据；与流转相关联的评估、咨询、公证，仲裁等中介机构没有；监督管理机构不健全，体制不顺。相关部门对农村土地的管理职责并不明确，经费缺乏保障，机制不够健全。从而出现导致土地流转实践中的自发性和强制性同时并存。流转合同不科学，不完善的现象比较突出。

 
3、流转量偏小，规模化不高。

商品经济较发达的河西地区流转规模相对较大，酒泉市为2.59%，张掖市为4.71%，明显高于全省1.78%的平均水平。土地流转大多是农户间的转包、转让方式为主，以农户的自发和自愿为主，通过村集体或其他中介组织流转的比例较低，能有效推进土地规模经营的出租，入股方式虽明显加快，但比例较小。

 
造成土地流转中诸多问题的原因：一是土地承载的社会保障功能突出，是土地流转进程缓慢的根本原因。土地从满足农民的衣食住行、婚丧嫁娶到承担子女教育和养老费用，几乎承担了本应由国家和社会对农民承担的所有保障功能。农民虽外出务工收入上升，但为数不少的农民仍存在“小富即安”和怕政策变化的心理。此外，现阶段农村社会保障体系严重缺乏，保障水平低，复盖面窄，参保门槛高。因此，随着非农职业周期性、季节性、结构性调整或处于阶段失业时，种地会成为农民的首选谋业之计。据调查：大约有65%的农户愿意继续承包土地，而其中的80%的农户认为土地是生活的基本保障。二是农村富余劳动力就业不稳，是土地流转进程缓慢的重要原因。 主要是城镇化水平低，吸纳农民就业能力不足；农村剩余劳动力向城市转移空间有限；农民文化素质及技能因素制约，进城增收和门路较窄。三是产业带动牵引作用不强，是土地流转规模化经营程度不高的客观原因。一方面，缺乏效益明显可持续性强的特色产业项目的有力支撑，另一方面，由于农作物生长周期长，自然风险和市场风险较大，收益率低。所以，缺乏大量企业和种养大户接包土地从事农业生产。

 
三、加快农村土地流转的对策和建议

土地是最重要，也是最基本的生产要素，但从农村经济发展来看，离开土地流转，土地的潜能发挥优势就会受到极大束缚。必须采取多种措施让土地流转活跃起来，机制健全起来。

1、鼓励探索土地流转新形式。

 
市、县和乡镇要结合自己的实际，即可以采取目前已形成的比较好的流转形式，也可以积极探索其他现行法律法规没有明确禁止的形式进行流转。鼓励农户以土地承包经营权入股方式进行农业合作生产，成立农民专业合作社；开展农民以土地入股单独兴办企业联办股份制有限农业企业试点工作；鼓励农村集体经济组织以多种上形式参与农村土地流转；鼓励农业产业化龙头企业通过租赁和入股等多种形式参与农村土地流转，建立生产基地。

 
2、加强土地流转的规范管理。

 
土地流转涉及土地所有者、土地经营者、中介组织等多方面的利益，流转必须按规范的操作程序进行。流转关系确定后，双方要签订合同，明确流转形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任、义务等。合同还要经过有关部门的鉴证。要全面建立农村土地流转登记制度。使管理工作正常化、规范化。对于流转形式，要坚持多样化，应重点推广租赁制。这在世界上较为流行。更符合我国农村土地不能买卖而又必须流转的现实。土地流转时间一般不宜过长。

3、建立完善的土地流转机制。

土地使用权的流转要尊重农民意愿，保护农民的利益。在承包期内，不能采取强制手段。要积极培育土地使用权市场，要制定相应的法律法规，依法规范流转。要建立符合市场经济要求的土地流转机制探索建立使用权转让机制；培育和发展各类型的中介组织；建立调节机制，实现公平、有序管理。

4、完善政府和村集体组织的职能。

 
我省农村的土地市场还很落后。因此，一要各级政府对土地流转有宏观上的调控。完善产权登记制度，建立科学的地资产评估体系，二要建立约束政府行为过度干预机制。三要加强宣传力度，增加农民有关法律法规的了解。使土地流转由自发逐步转向自觉。四要加强合同纠纷的调解工作。五要重点发挥乡村组织在推进土地流转中的作用。

 
5、优化农村土地资源的合理配置。

 
土地流转的重要目标是要实现农业结构的战略性调整和适度规模经营。从而提高土地资源的配置效率，提高产出率，逐步形成以市场为导向，以效益为中心，以科技为动力，以产业化经营为载体的区域化布局，专业化生产，一体化经营，企业化管理、社会化服务的现代化农业生产经营格局。

6、为土地流转创造宽松的外部环境。

一要强化法制化建设；二要逐步建立农村社会保障体系，逐步将农村的社会保障由依靠承包土地转变为依靠社会保障制度。三要加强土地流转后的跟踪管理。对管理部门的职责、定位的合理确定以及必要的经费保障更是探索和健全农村土地流转机制的关键。

党的十七届三中全会紧紧围绕当前农村改革发展中的重大问题，围绕农村体制改革的关键环节，对农村制度建设作出了具体部署。以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是我国农村改革最重要的制度性成果，是党的农村政策的基石。全会提出要“稳定和完善农村基制经营制度”意味着不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变还将赋予农民更加充分的有保障的土地承包经营权，这为进一步探索和健全农村土地流转机制留下了更大探索空间。

调研组成员：骆洪元  张  强  傅怀明  丁学德
            滑素萍  海向雄

                                 
                            2008年10月10日

网络编辑：梁俊琦

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