粮食安全要始终警钟长鸣

省政协常委、农业和农村工作委员会主任   葛正芳 

        （代表省政协粮食专题调研组发言）

（2008年11月）  

    粮食安全是保持国民经济平稳较快增长和社会稳定的重要基础，是关乎国计民生的重要战略问题。为了进一步夯实农业基础，确保我省粮食安全，按照省政协的统一部署，7月下旬到8月中旬，由省政协农业委牵头，省农牧厅和省粮食局参加，先后用16天时间，深入到河西地区的武威、张掖两市和东中部地区的庆阳、天水、定西三市，对10个县（区）的24个乡镇和部分粮食生产示范点、粮食储备加工企业以及典型农户，进行了实地调研。调研中，我们认真听取基层干部、当地相关部门及政协委员和群众的意见，基本摸清了情况，找出了存在的突出问题，征求了确保粮食安全的意见和建议。 

一、粮食安全形势 

　从全球看，受多种因素影响，国际市场粮价普遍上涨。据联合国粮农组织发布的有关数据，2007年粮食价格指数上涨了40％。进入2008年以来，国际市场粮价以更大幅度上涨，今年3月，大米价格达19年来最高，小麦价格创28年来最高，玉米价格升至11年来最高点。一些贫穷国家的粮食危机程度加剧，有的甚至发生骚乱，不少国家因此而发布了限制粮食出口的政令，形势严峻，令人担忧。

　从国内看，粮食生产和市场形势总体是好的，但也喜中有忧。今年粮食生产有望实现连续五年增产。我省的粮价总体上处于较为稳定的状态，这对稳定国内粮食市场起到了重要作用。2007年，国内稻谷、小麦、玉米三大谷类综合平均价仅上涨了6.3％。去年全国粮食总产超过5亿吨，目前国家粮食储备在2亿吨左右，加上民间储备，可以保证全体居民半年以上的需求。但也存在着一些隐忧，一是农资价格上涨幅度较大，农民种粮成本上升，亩均物资费用支出比上年增加近100元；二是今年上半年因灾损失粮食419亿斤，比上年同期损失42亿斤；三是在全球粮食供给偏紧、价格大幅上涨的情况下，我国利用国际市场调剂国内余缺的空间缩小，难度加大；四是工业发展对粮食需求的势头强劲，全国每年大体需增加80亿斤。

 
　我省与全国形势一样，去年粮食总产达824.43万吨，连续四年稳定在800万吨以上。今年粮食总产有望突破850万吨。 市场粮价基本稳定，粮食加工企业生产正常，省市县两级粮食储备正在按计划落实。 截止2007年底，全省应急储备粮182万吨，其中中央储备120万吨，省级储备50万吨，市县储备12万吨，全省商品粮库存99万吨，对稳定我省粮食市场起到了重要的保障作用。

 
二、当前存在的突出问题

虽然我省粮食安全的总体情况是好的，但也存在着一些不容忽视的问题，必须引起我们的高度重视。通过这次实地调研了解，突出表现在以下两个方面。

 
第一，粮食供需的结构性矛盾突出

历届省委、省政府高度重视粮食生产，经过全省上下的不懈努力，实现了粮食基本自给，解除了多年困扰我们的吃饭问题，由过去的粮食调入省变为产销平衡的省，发生了历史性转变。但我们必须看到，这一平衡仅仅是全省总量的平衡，这其中还有靠自身难以克服的三个不平衡：

一是品种结构的不平衡。在去年粮食总产中，作为我省城乡居民主要口粮的小麦为237.4万吨，仅占28.8％。为了满足全省城乡居民的生活需求，粮食部门必须千方百计从省外调剂余缺，目前所需小麦大多从河南和安徽调进，所需大米主要从东北调进。去年粮食部门从省外购进的85万吨粮食中，小麦就有45万吨，占53％。 

二是区域之间的不平衡。我省农业基础脆弱，农业生产条件各不相同，粮食生产的区域性差异大。河西灌溉农业区和沿黄灌区基础条件相对较好，粮食单产和总产水平优于东中部旱作农业区。以这次调研的五个市为例，河西地区张掖和武威两市，2007年粮食总产为190万吨，亩均产量447公斤，农民人均占有粮食748.7公斤；东中部的庆阳、天水、定西三市粮食总产为257万吨，亩均产量仅为154公斤，仅为张掖和武威的34.5％，农民人均占有粮食仅为330.9公斤，只相当于河西两市的44.2％，不及一半。

 
三是年度之间的不平衡。甘肃自然条件严酷，干旱少雨，而且降雨的时空分布不均，总体上还未摆脱靠天吃饭的局面，长期受因灾减产的困扰，粮食产量低而不稳。2007年，庆阳市遭受70年不遇的旱灾，粮食总产88.1万吨，比上年减产6.9万吨，减幅为7.3％，亩均产量由上年的161.9公斤降至139.1公斤，减少22.8公斤。地处庆阳北部山区的环县和镇原、庆阳、华池的部分乡镇连续五年遭受百年不遇的旱灾，粮食连年减产甚至绝收。

 
以上三个不平衡，给我省粮食安全带来了压力，也给粮食部门的工作增加了难度。

第二，农民种粮的积极性有所下降，城乡居民储粮意识淡化

 这些年，为了调动农民种粮的积极性，国家出台了一系列惠农政策，逐年加大了专项补贴的力度，在一定程度上调动了农民种粮的积极性。但受粮价过低、农资价格大幅上涨的影响，各类补贴不足以弥补和抵消生产成本的上升，种粮的比较效益仍呈下滑势头，农民种粮尤其是种小麦的积极性下降。农民多把注意力放在增加收入上，什么效益好种什么。至于粮食安全，认为只要手里有钱，就可以在市场上去买粮。基于这一认识，许多农民甚至不种口粮，或者只种自己当年够吃的口粮，家里也基本不储粮。在我们走访的农户中，基本不储粮的占了大多数。在城镇居民中，更是家中不存粮，不少双职工家庭基本不开伙，一日三餐在外面购买食品或就餐。

以上情况不难看出，随着形势的发展，有两个变化值得引起我们深思和注意：一是作为我省主要口粮的小麦，河西地区由原来的主产区、调出区变为销区和调入区；二是相当数量的农民由原来的口粮生产者变为消费者。这两个变化必然给粮食购销带来很大影响，政府的粮食安全压力加大。 

三、对策建议

（一）必须进一步提高对粮食安全重要性的认识

粮食是特殊商品，是重要的战略物资。邓小平同志曾经强调指出：“农业要有全面规划，首先要增产粮食。”并谆谆告诫我们：“农业，主要是粮食问题。农业上如果有一个曲折，三五年转不过来” 。“手中有粮，心中不慌”、“无农不稳，无粮则乱”，这是对历史经验的深刻总结，也是被实践反复证明了的。历史的沉痛教训我们不能忘记。夯实农业基础，确保粮食安全对甘肃这样一个自然环境严酷、经济基础薄弱的不发达省份来讲，意义更加重大，显得更为重要。因此，我们必须把粮食安全提高到贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，构建社会主义和谐社会的高度上来认识，无论是在指导思想上还是在工作实践上，始终坚持狠抓粮食生产不放松，做到警钟长鸣。

（二）必须坚持立足省内实现粮食基本自给的方针

2006年的中央一号文件明确指出：“必须坚持立足国内实现粮食基本自给的方针，稳定发展粮食生产，持续增加种粮收益，不断提高生产能力，适度利用国际市场，积极保持供求平衡”。这一方针完全正确，符合我国的实际。我省农业生产条件较差，在总耕地面积中，绝大部分是旱地，水地仅占0.36％，有效灌溉面积只有1575.36万亩，仅占总播种面积的28％；自然灾害频繁，干旱少雨，人均水资源拥有量只有全国人均水平的52％，农业基础更为脆弱。在国内、国际的大环境下，立足自身解决粮食问题，对甘肃显得更为重要、更符合省情实际。因此，必须坚持立足省内实现粮食基本自给的方针不动摇。在保持供求总量基本实现平衡的前提下，努力解决好品种、区域、年份之间的不平衡。具体讲，就是全省粮食播种面积稳定在3800万亩以上，紧紧依靠科技，加强引导，增加投入，提高单产，使总产保持在800万吨以上，并逐年有所增加。

（三）适时调整和充实工作思路

在遵循“立足省内解决粮食问题、实现粮食安全”方针的前提下，要根据形势的发展和要求，从我省实际出发，与时俱进，按照“两手共抓”的工作思路，促进粮食生产，为粮食安全打下坚实的物质基础。“两手共抓”即一手抓基础较好的河西灌溉农业区和沿黄灌区，一手抓基础相对较差，但具有很大潜力的东中部旱作农业区。

河西是我省重要的商品粮生产基地，过去曾为解决全省的粮食自给作出过重要贡献，提供了占全省70％的商品粮。这些年，通过种植业结构调整，虽然粮食作物品种结构发生了很大变化，但无论是单产水平还是总产量，都在全省名列前茅，而且对农民增收起到了不可低估的作用。因此，我们不能以居民主要口粮的小麦来作为衡量的唯一标准，玉米和啤酒大麦也是粮食作物，市场同样需要。从这个意义上讲，河西地区过去是、现在是、将来也是重要的商品粮生产基地，这个地位没有变。有的同志提出“要恢复河西商品粮基地”的说法，有失偏颇，是不准确的。

 
东中部旱作农业区虽然基础条件较差，但只要我们措施得力，实现粮食增产还是大有潜力的。一是依靠科技，大力推广旱作农业技术，提高单产，增加总产。据农业部门测算，2007年我省农业科技进步在种植业生产中的贡献率达47％，比改革开放初期提高了24个百分点，比上世纪90年代末提高了4个百分点；与1978年相比，粮食播种面积减少了464万亩，而总产由510.5万吨增加到824.43万吨，增产313.93万吨，这当中科技进步的作用功不可没。二是努力改善农业生产条件。近几年，除了在建的引洮工程外，东中部地区没有上多少大的水利工程建设项目，农业还是靠天吃饭，省上应该积极筹划，上一些大中型水利项目，地方上也要抓一批小型水利设施项目，不断增强抵御自然灾害的能力。三是加大政策和资金的扶持力度。应考虑东中部旱作农业区的实际，在扶持粮食生产的政策和资金上给予倾斜，增强粮食自给能力。通过以上措施，力争通过五年左右的努力，在东中部旱作农业区基本实现粮食供需总量的区域平衡，以区域的平衡保全省的平衡。

（四）认真处理好几个关系

通过实地调研，我们认为要认真处理好以下三个关系：

一是认真处理好调整结构与增加农民收入的关系。我省通过积极调整种植业结构，形成了独具特色优势的主导产业和产品，对推进农业产业化进程和增加农民收入起到了重要促进作用。对此，我们应给予充分肯定。已经初具产业规模的玉米制种、马铃薯等，不仅要坚持发展，而且要做大做强。这些产业不仅满足了市场需求，而且已经成为农民致富的重要途径。千方百计提高农民收入，不仅是广大农民群众的愿望，同时也是各级政府的重要责任，是执政为民的具体体现；而确保粮食安全，则主要是政府的责任。也就是说，政府要承担增加农民收入和确保粮食安全的双重责任。在市场经济条件下，我们不能用行政命令的办法让农民种什么、不种什么，只能通过政策的不断调整和完善，调动农民种粮的积极性。

 
二是认真处理好总量平衡与品种结构调剂的关系。总量平衡必须确保，这是进行品种结构调剂的重要基础和前提。目前品种结构形成的原因是多方面的，有价格的问题，也有政策的问题，但最主要的还是由于我省的自然条件所决定的。而品种结构调剂又是必要的，否则总量平衡就失去了意义和价值。“民以食为天”，人民群众的需要是第一位的，广大城乡居民的主食是面粉，我省作为夏粮的小麦产量低而不稳，农民种植的积极性不高，加之甘肃的自然条件，“压夏扩秋”就成为粮食增产的一项重要措施和必然选择；部分居民所需的大米，我省又基本不产，要从省外购进。而有了总量的平衡，我们就可以在国内市场互相调剂余缺，向省外销出玉米、马铃薯、啤酒大麦，由省外购进面粉和大米。

 
三是认真处理好生产与流通的关系。确保粮食安全，首先是要抓好粮食生产。生产是第一位的，手中有了粮，心中才不慌，就有了主动权，也才会有流通的基础和平台。当然，抓住了生产环节，没有流通环节也不行，不仅要有，而且要搞活。只有这样，各级政府才有足够的粮食储备，以应各类之急和调控粮食市场；才能进行品种调剂，以满足群众生活之需。总之，流通是实现产品价值的必要手段。

（五）几点具体建议

根据调研中广大基层干部和群众反映的意见，现提出以下几点具体建议：

1、国家出台的粮食直补政策，是按地块兑现落实的。广大粮农普遍反映，这种方式实际上是补地不补粮，不种粮食作物的也同样享受。也有不少基层的同志提出，玉米尽管也是粮食作物，但绝大部分是当作种子和工业原料销出，其价格也比小麦高得多，这样不分品种和用途，“一刀切”式的按相同标准享受粮食直补，不太合理。但要改变现行补贴方式，也有很大难度，会触及到相当一部分农民的既得利益。因此，不少同志建议，能否参照新疆推行的做法，在以奖代补，新出台补贴政策时，实行向国家交售粮食给予奖励的办法，制定分品种的奖励标准，以奖代补，把权、责、利挂起钩来，兼顾国家和粮农的利益。

2、为了增强各级政府对粮食市场的调控能力，目前实行的是国家、省、市县三级储备制度。从调研中了解的情况看，省级储备原来就有比较好的基础，落实得较好，而市县级储备发展不平衡，大部分落实得不理想。从目前粮食市场形势分析，早储备早主动，一旦市场发生波动，再着手就比较被动了。因此，建议市、县两级政府切实落实行政首长负责制，千方百计挤出资金，及早落实储备任务，以掌握主动权。

3、政府加强引导，鼓励和支持土地向种粮大户集中。目前，种粮的比较效益低下是一个不争的事实，而理顺价格涉及方方面面的问题又比较多，只能慎重地循序渐进；不断加大国家补贴也不是长久之计和治本之策。在这种情况下，政府加强引导，加快土地流转，鼓励和支持土地向种粮大户集中，以规模效应抵消分散经营所带来的生产成本高和粮价偏低所造成的影响，不失为一个好办法。 在河南、安徽、黑龙江等产粮大省，种粮大户的范例很多。因此，建议我省有条件的地方，应大力鼓励和支持土地向种粮大户集中，培植若干典型，起到示范作用，尽快形成规模。网络编辑：梁俊琦

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