关于开展监督性调研的几点思考

编者按
　　监督性调研是今年全国政协开展工作的一大亮点，是试图破解多年来民主监督短板的一种探索和尝试，是强化民主监督职能的重要抓手。今年4到10月，全国政协办公厅和专门委员会组织开展了12项监督性调研，其中视察2项、调研10项，分别赴16个省(区、市)开展了调研活动。本报约请全国政协委员、全国政协经济委员会驻会副主任侯建民结合专委会调研工作实践，对监督性调研工作的特点、成效和启示作了梳理和总结，以飨读者。
　　监督性调研是今年全国政协开展工作的一大亮点，是试图破解多年来民主监督短板的一种探索和尝试，是强化民主监督职能的重要抓手。这项工作是在党中央的高度重视和政协领导同志的亲自倡导下开展起来的。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上强调，人民政协要敢于讲真话、讲诤言，及时反映真实情况，勇于提出建议和批评，帮助查找不足、解决问题，推动各项改革发展举措落到实处。俞正声主席在十二届全国政协第八次常委会会议上指出，要进一步探索开展监督的新形式新途径，办公厅和有关专门委员会每年都应开展具有监督性的视察或调研活动。
　　今年初，全国政协办公厅和专门委员会在安排工作计划时，选定12项监督性调研题目，其中视察2项,调研10项。分别赴16个省(区、市)开展了调研活动。
　　一、开展监督性调研的基本做法
　　（一）精准选题
　　在确定的12个监督性调研议题中，有2项是关于道路交通安全法和宗教事务条例的实施情况；有5项是关于小型农田水利、地方债务风险、科技资金计划管理、重大科技专项、特殊教育等中央方针政策的贯彻落实情况；有2项是关于腾格里沙漠污染治理、遗产继承权公证等领导批示的落实情况；有3项是关于建设工程消防审核验收、环卫工人权益保障、全国重点文物保护单位安全隐患等提案的办理落实情况。
　　（二）组建调研组
　　据初步统计，在12项监督性调研中，共6位全国政协副主席率团，近190名委员，30多个有关部委和单位的相关部门近40人参加了调研。每个调研组一般都由委员中的民主党派成员、现职领导、地方政协主席、原党政部门领导、科研院校管理人员、专家学者、企业家、协会负责人，以及相关部委和单位的工作人员组成。
　　(三)召开情况介绍会
　　视察调研前就议题涉及的问题一般都召开了座谈会,共听取了约30个中央国务院有关部门和有关方面的意见，为深入调研做好准备。如无争议遗产继承权公证问题邀请了司法部、中国公证协会，最高人民法院、国土资源部、住房和城乡建设部、中国人民银行，业内专家召开3场座谈会。座谈会上,几个单位的同志就遗产继承“无争议”是否有必要、花费时间和程序是否繁琐、收费是否过高、继承权确权纠纷案件常见问题和审判难点、公证制度在不动产中的作用及其与不动产登记制度的衔接、储蓄存款遗产继承等问题的相关法律政策作了说明,提出意见建议。
　　(四)实地调研
　　调研组深入16个省（区、市），以召开座谈会、走访、察看、暗访、委托地方政协协同调研等形式了解情况。如关于特殊教育发展和管理视察中，与当地政府及有关部门、学校、企业、教师、儿童和家长召开4个专题座谈会，充分听取各方面意见。关于建设工程消防审核验收的调研中,走访了消防队、消防审核验收窗口、消防器材生产企业、消防技术中介服务机构、建筑设计院以及一些消防安全重点单位。关于重点文物单位安全隐患调研中，察看了太庙文物保护区内居民棚户区和清陆军部、海军部旧址文物建筑楼现场。关于滕格里沙漠污染治理调研中，组织两支小分队暗访住地熟人和工业园区附近村庄和居民。还委托江苏、上海等29个省级政协开展协同调研，提交了调研报告。
　　(五)内部研讨座谈
　　实地调研中期或结束后,调研组都开展了内部讨论。如防控地方债务风险调研，在座谈中委员们各抒己见指出地方债券发行中存在的一些问题，如债券发行主要靠政府推动，银行购买积极性不高；一些县区拖欠工程款数额巨大导致逾期债务较大。委员们积极建言提出要树立在稳增长过程中积极化解风险的理念，增加持有人范围，培育政府债券二级市场，提高流动性分散风险；加快设立PPP融资支持基金，完善相关法律和税费、土地转让等优惠政策；强化监管，推进融资平台公司转型等。
　　(六)成果转化
　　调研成果以多种形式转化，可以在调研过程中与党政部门及有关方面交换意见，可以为召开双周协商座谈会做准备，可以调研报告和政协信息专报形式向中共中央、国务院及有关部门和领导、所调研省的省委政府政协等方面报送，也可以向社会公开作新闻报道等。目前已报送5份调研报告和3份信息专报，指出35个问题,提出39条建议。以调研为基础召开了1次双周协商座谈会，与公安部等相关部门面对面协商讨论。所有视察调研都作了新闻报道，9个视察调研团组请人民政协报社记者随团,作深度报道。
　　二、开展监督性调研的主要特点
　　监督性调研因议题不同，方法和侧重点上各有千秋，但都有一定规律可循，就突出监督性来说，呈现出一些共同的特点。
　　第一,确定选题以问题为导向，找准依据角度，把握好时机。问题是矛盾的交错点、利益冲突处，是监督性调研选题关注的方向。主要根据中央文件明确的民主监督内容、政协年度协商计划、党组工作要点和领导同志有关批示确定。时机把握得恰当，选题中涉及的法律法规已列入立法调研、立法修订计划中；涉及的重大方针政策及领导批示都已实施了一段时间；涉及的与群众利益相关的问题是委员反映强烈且有一定调研工作基础的。选题切口小、立意高，角度找得准，选择的是领导关注、群众关心、地方配合、政协也有能力、体现专委会职能特点的题目。
　　第二，人员构成上领导带队，选好委员，部门参与。调研组是开展调研工作的主体，其能力素质、构成特点、态度作风直接影响调研成效。调研组组长可以是副主席，也可以是工作经验丰富的专委会主任、副主任。调研组成员构成上有各方面的代表，确保提出意见建议角度不同、反映问题全面。注意调动全国政协和地方政协两支队伍的积极性。特别是邀请了相关职能部门的业务局室负责同志直接参加调研讨论，有助于意见建议及时转化。
　　第三,情况介绍会邀请单位力求面宽一些，多视角全方位介绍情况，互动交流。难点和焦点问题往往是九龙治水，各自为政。以问题为纽带，借助政协协商平台，由办公厅或专委会具体组织，将问题涉及的主管部门、相关单位、社会组织、业内专家和调研组委员请到一起，讲法律政策，谈立场观点，提看法建议，形成部门间、委员与部门间、委员与委员间的沟通对话、探讨交流的局面，达到兼听则明的效果。
　　第四，实地调研深入基层和现场，多种方式摸清真实情况。具体才能深入，问题才能显现，群众疾苦才能体察，意见建议才能切中要害。具体就是深入到省、市、县及职能部门召开座谈会，了解法律政策批示在不同范围和层面实施落实情况；就是深入到厂矿企业、学校院所、社区街道、窗口站点、田间地头等实地察看，看现象找问题；就是随机和暗中走访利益相关的群体、个体和第三方群众，拓宽信息来源，努力听到群众心里话，掌握第一手材料。
　　第五，内部研讨角度新颖多样、交流辩论充分深入、意见建议客观公正。研讨是集中智慧、群策群力拿出解决问题的思路办法的重要方法和环节。调研组成员根据专业职业特点，结合所见所感所思，从不同角度和侧面提出看法建议，在相互交流中澄清模糊认识、校正不准确信息，在辩论交锋中发现问题症结、找到突破口，站在全局和维护群众利益的高度，出主意、想办法。
　　第六，成果转化方式郑重灵活、以理服人，彰显话语权的影响力。成果转化得如何直接反映着调研的成效。在调研各个阶段，各级政府及有关职能部门、走访单位、委员间进行的正式或随机的情况沟通、交换意见，纵向和横向上起到了消除误解、增进理解、督促指导的作用。以报送调研报告、政协信息专报和召开双周协商座谈会方式转化成果的，达到了书面或面对面反映基本情况、指出问题、提出意见建议的效果。以新闻报道形式转化的，在于向社会公众说明真相和事实，讲清道理，起到公众支持和社会监督的作用。一些报告、信息和报道引起了中央国务院领导的重视，作出了批示。
　　三、开展监督性调研的启示
　　监督性调研不同于一般性调研之处关键在于“监督”两个字。监督用一个“难”字可以形象表达。从一般意义上讲，监督方难在找问题、挑毛病,难在情况不明、是非难断，难在作批评、找难堪,难在被监督方不乐意、不配合、不接受。这也是民主监督工作长期薄弱的一个重要原因。监督性调研把政协、监督、调研、协商这几个元素有机结合起来,有效地破解了这一难题，提供一些启示。
　　第一，注意把握政治监督的属性,从全局和战略高度提意见作批评。政协的民主监督是一种政治监督,既是对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党与各民主党派和无党派人士在人民政协进行的互相监督。监督性调研中应有一定数量的党外人士参加，体现政协的党派合作性;应按照共同的政治准则、一定的组织程序，就决策实施中的有关问题进行监督，体现政治参与的严肃性;应站在党和国家事业发展的高度提意见建议，不站在对立面看问题，不局限于解决一事一地的问题，着力促进党和政府科学施策、避免决策在执行中走样。
　　第二,注意发挥政协联系广泛的优势,尽可能组织有关各方一起调研，合力研究解决问题的思路办法。需要监督的问题一般都是利益矛盾错综复杂,分管部门众多、推诿扯皮的问题。政协作为大团结大联合的政治组织,联系广泛,在开展监督性调研中能发挥独特优势。应围绕监督议题把具有不同代表性的委员邀请到调研组,把主管部门的具体负责同志邀请到调研组,把相关部门单位和专家学者邀请到政协,与各级政协组织及其对口单位、各级政府及其职能部门取得联系、开展座谈交流,深入到各种机构和场所进行走访察看。监督性调研像一根红线把各方面串起来,共同面对问题、寻求共识、寻找解决方案。
　　第三,注意挖掘调研深入具体的潜能,理清头绪,找准对策。监督的问题因涉及部门和一些人的利益,常常会以伪装和假象的形式出现,如果走马观花,只听汇报就可能看不清真相,找不到形成问题的原因。因此,监督性调研需要采取多种方式，如集体调研和分散调研、座谈调研和实地察看、面上调研和蹲点调研、全国调研和地方协同调研、明察与暗访等相结合的方式。调研对象可以是政府及其职能部门,也可以是社会组织和群众代表等。应调动委员的积极性,发挥他们在本领域本界别中的代表性和专业方面的权威性,以较高的层次、超脱的地位、独特的视角和科学的精神分析研究问题、提出确有见地的意见和建议。
　　第四,注重体现政协协商特点,充分沟通,凝聚共识,使监督性意见取得理解、能够接受。政协是专门的协商机构，监督性调研应把协商贯穿于调研全过程，调研组内部和外部各方面，使监督成为一种支持、一种帮助。这就要求监督者和被监督者双方的政治地位不是居高临下，而是平等的,通过平等相待消除隔阂，真诚合作、协调关系。大家围绕监督问题开展对话，监督不再是监督者一方的行为，双方都能发表意见，监督者提出意见建议，被监督者认为合理就采纳，认为不合理就说明理由。对话是互动的过程、彼此影响的过程，监督者要善于和勇于提出批评或建议；被监督者应以愿听善言、忠言的宽广胸怀和真诚态度接受批评，接纳合理建议。在各方面充分交流的基础上形成共识，通过畅通的渠道将共识性的意见建议报送给党中央、国务院及有关部门，成为决策的重要参考。

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