协商民主新格局与人民政协

卞晋平

          协商民主新格局新归结起来，新就新在党中央立足于顶层设计，在把过去一项由专门机构实行、适用于特定范围的民主协商制度，发展成为一项覆盖各个领域、适用于各个层次的普遍的民主制度。“旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家”，是这个新格局的突出特点。
　　党的十八大以来，以十八届三中全会《决定》、习近平同志在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话和中共中央颁布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》为标志，我国社会主义协商民主发展到一个新阶段，展现出一种新格局。
　　协商民主新格局新在三句话，一是“推动协商民主广泛、多层、制度化发展”；二是“在全社会开展广泛协商”；三是“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。归结起来，新就新在党中央立足于顶层设计，把过去一项由专门机构施行、适用于特定范围的民主协商制度，发展成为一项覆盖各个领域、适用于各个层次的普遍的民主制度。“旧时王谢堂前燕，飞入寻常百姓家”，是这个新格局的突出特点。
　
  　协商民主新格局的特点和亮点
　　一是广泛拓展民主协商的渠道，实现了协商形式多样化。开展民主协商活动不再是专门机构的专有职责。党的十八届三中全会《决定》中提出拓展五条民主协商的渠道，习近平总书记9·21讲话中提出10条协商渠道，中共中央《意见》中又进一步归纳为3个层次7条协商渠道。几种提法表述的角度有所不同，但基本精神是一致的，就是要尽量扩大和拓展社会主义协商民主，明确要求政党、人大、政府、政协、人民团体、基层组织、社会组织都要开展协商。
　　二是民主协商的内涵进一步扩大，群众利益成为新格局下协商活动关注的重点。在继续坚持协商于重要决策之前原则的同时，党中央明确提出了两个方面的协商内容：一是经济社会发展重大问题，二是涉及群众切身利益的实际问题。而后者，是与千千万万的广大群众以及与这些群众相关的千千万万个实际问题具体而直接地联系在一起的。
　　三是民主协商的主体扩大至全民，提出商量得越多越深入越好。“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”正如习近平同志所说：“社会主义协商民主，应该是实实在在的而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局现在某一级的。”
　　四是基层协商成为新格局下协商民主的重点和亮点。习近平同志特别指出，人民群众是协商民主的重点，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。明确要求民主协商工作重心下移。

　　协商民主新格局中的人民政协
　　作为中国协商民主制度建立标志和重要组织载体的人民政协，已经有了60多年的宝贵实践，积累了丰厚的理论和经验，有一系列成熟的做法和制度。面对协商民主的新格局，也有一个需要研究新情况和不断与时俱进的问题。当前的重点是要解决好在新格局中的定位以及与其他协商形式之间的关系问题，突出自身特点优点，搞好相互配合协作，共同体现出我国协商民主的制度优势。
　　首先，我国协商民主新格局的建立，适应了我国社会利益更加多样化、社会关系更加多样化、价值观念更加多样化、社会组织形式更加多样化发展的趋势，在人们的利益关系更加复杂、表达诉求愿望更加强烈、政治参与意识不断增强的情况下，通过发展广泛参与、多元多层的协商民主，有利于解决好扩大和保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权问题。因此，这种新格局的建立具有历史的客观必然性。同时，这种新格局下的各种民主协商形式，各有各的作用，以及与其相对应的范围和对象，彼此之间既不互相排斥也不相互替代。对于政协来说，一系列新的协商渠道和形式的产生，并不影响自己发挥职能作用。相反，随着协商民主在整个国家政治、经济与社会生活中作用的提升，与其他协商形式相互辉映的人民政协的地位和作用也只会同步加强而不会减弱。
　　其次，政协协商与其他形式的协商有内在的密切关系。按照中央规定，需要在政协协商的问题包括四大方面内容：一是国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；二是各党派参加人民政协的共同性事务，1954年党中央给政协性质的定位就是党派性的协商机关；三是有关爱国统一战线的其他重要问题；四是政协内部事务。除第四方面内容外，政协协商与政党协商、立法协商、政府协商、人民团体协商、基层协商之间几乎都有密切的关系，必须搞好相互之间的配合与协作。有时，不同形式协商还会表现为同一个过程，只是彼此之间的视角有所不同。比如，政协会议讨论《反分裂国家法》和《立法法》，讨论政府工作报告和最高法院、最高检察院的工作报告，在政协而言是协商国是，在其他方面而言，就是他们分别在开展各自领域的民主协商。这种在内容和形式上的有所交叉，反映出我国政治体制中各项基本制度及其实现形式，既有性质与职权上的区别，各负其责、各司其职；又是一个有机整体，存在着密不可分的内在联系，需要彼此配合、相辅相成地形成合力，共同体现我们社会主义政治制度的优势和效力。至于同是作为协商民主这一基本制度中的各种不同实现形式之间，就更加联系紧密、不可分割了。因此，我们完全可以预见，随着各种民主协商形式的日益活跃，人民政协的工作也必定会更加活跃起来。
　　第三，最根本的一条是，政协本身具有独特的不可替代的作用。习近平同志对人民政协在协商民主中的定位讲了三句话。一是政协章程中对政协性质的规定：中国人民爱国统一战线组织、多党合作与政治协商机构、人民民主的重要实现形式；二是“集协商、监督、参与、合作于一体，是社会主义协商民主的重要渠道”；三是“专门协商机构”。其中，后两条是首次正式提出。人民政协只要牢牢把握住这个定位，在“统战组织”、“多党合作”、“集协商、监督、参与、合作于一体”、“专门机构”这几个方面下功夫，就一定会大有作为。
　　政协“中国人民爱国统一战线组织”的定位，明确了参与政协协商的主体范围，说明政协协商主体的广泛性和巨大包容性，集中了我国各党派团体、各族各界、各个方面的代表人物，是我国人民以界别形式参与国事、协商问题、民主监督、合作共事的重要体制渠道。政协的协商是政治协商，不同于那种具体利益攸关方的相互博弈与妥协；参与政协协商的主体是各个界别的代表，政协没有自己的特定利益和诉求。由界别组成是人民政协组织的最大特点，也是它区别于其他任何组织的特点。这就决定了它在协商民主大格局中具有独特的地位和意义。
　　政协“中国共产党领导的多党合作和政治协商机构”的定位，明确了人民政协本质上就是一个实行协商民主的政治机构，并且这种协商首先就要致力于搞好中共同各民主党派及无党派人士之间的政治协商。参加政协的各民主党派始终坚持政协章程规定的共同政治基础，拥护中国共产党的政治领导地位，坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的基本方针。人民政协这种“党派性的协商机关”的作用，也是其他一般协商形式所不可替代的。
 　政协“专门协商机构”的定位，明确了它与其他协商形式的另一大区别。协商对于政协来说，不是自己遇到事情才协商、自己有事才商量。政协的工作就是协商，协商是政协工作的主业和常态；政协商量的不是自己的事，而是参加政协的党派、团体和界别以及广大委员共同关心的事，是国事民事天下事。因此，政协这种专门机构的协商，与其他机构开展的协商从内容上、范围上、节奏与频率上都是有区别的。人民政协就是为了协商而产生、存在和发展的。60多年来，团结、民主两大主题，爱国主义和社会主义两面旗帜，政治协商、民主监督、参政议政三大职能，求同存异、平等协商的工作原则，由党派、团体和界别按一定比例组成的结构，以及人民政协提案、大会发言、反映社情民意、视察、专题调研等各种活动方式，都是根据统战组织和民主协商的要求确定的。民主协商精神早已贯穿到这个“专门协商机构”的血脉之中。

　　开拓进取，适应新形势展示新作为
　　各级政协要适应新形势，至少有以下两点：
　　第一，积极适应协商民主广泛、多层、制度化发展的新形势，切实搞好与其他协商形式之间的衔接与协作。哪些问题决策之前或之中应当在政协协商，在制定年度协商计划时就应从顶层设计上做好统一协调，并着眼于今后常态化发展逐步实现制度化、规范化。
　　第二，积极适应政协协商密度、力度加大和协商工作经常化的新形势，对政协内部各界别、各专门委员会活动以及对口协商、界别协商、专题协商、提案办理协商等多种协商形式进行统筹整合，建立更加合理有序、运转高效的协商工作新机制。
　　据笔者观察，全国政协在这两方面均已取得明显的进展：
　　一是中央关于加强协商民主的战略部署，在各级党政机关转变作风的过程中迅速得到贯彻。习近平同志就重视和支持人民政协事业发展对各级党委提出5条明确要求，第一条就是要把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序，会同政府、政协制定实施协商年度工作计划，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施。他强调，协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地。对于党中央和习近平总书记提出的要求，各地党委都在积极落实，尤其是中央率先做起，中共中央会同国务院和全国政协，统一制定民主协商年度计划，很好地解决了党对协商民主总揽全局、协调各方、加强领导问题，把人民政协的政治协商纳入决策程序问题，以往在协商方面存在的随意性问题，以及政协如何更好地围绕中心服务大局问题。
　　二是深化了对政协作用的认识。重点是更加明确了人民政协在协商民主新格局中的定位。政协不是国家权力机关，不是决策机构，也不是执行机关。政协的作用和价值不表现为行使权力，而表现于可以畅所欲言地“说话”，表现于参加政协的单位和委员的各种意见都可以充分表达。政协的权利就在于可以“说”，话语权是政协最大的政治权利，也是它在整个政治体制中具有独特作用的出发点。这就决定了政协加强工作的三个重点：一是尽可能地拓展民主协商渠道，搭建好各界人士可以广泛有序参与的机制化、常态化的协商平台；二是努力营造可以充分发表意见的协商讨论的民主氛围；三是建立政协协商民主的保障机制，形成规范化、程序化的制度体系。
　　三是履行政治协商职能的各项工作都在积极有序地向前推进。全国政协在继续坚持强化全委会议、常委会议协商议政功能基础上，着重创立了双周协商座谈会议制度，极大地提升了全委会和常委会闭会期间政治协商经常化开展的活力与效率，为开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商搭建了平台，并在积极探索开展网络议政和远程协商。同时，全国政协也通过双周协商座谈会这种常态化的协商活动，逐步形成了各种履职形式统一联动的新的工作机制。
　　四是政治协商工作的发展推动了民主监督这项难点工作的进步。全国政协明确提出要加强和改进民主监督，做到开展监督有计划、有题目、有载体、有成效。今年，全国政协确定了包括提升政府公信力、环卫工人合法权益保障、化解地方债务风险、国家重点文物保护等9个专题，以专委会等为依托，开展具有监督性的履职调研活动。
　　此外，全国政协还根据《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，正在制定着眼于构建结构合理、程序清晰、科学规范的人民政协制度体系。包括制定进一步明确政协协商内容、形式、程序、成果运用以及如何与党政机关衔接的制度。所有这些，都给人民政协在协商民主新格局下进一步发展注入了新的活力。

(作者系全国政协委员、全国政协文史和学习委员会副主任)

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