关于县级政协工作的现状、存在的主要问题
及创新对策的几个问题

（甘肃省基层政协工作机制和工作形式创新问题课题组）


《中共中央关于加强人民政协工作的意见》是具有里程碑意义的纲领性文献，深刻理解并认真贯彻落实《意见》的基本精神，是各级政协在新的历史阶段重要的政治任务。为了全面掌握我省县级政协贯彻落实《意见》的基本情况，探索和研究基层政协工作机制和工作形式的创新，我们省政协理论研究会成立了调研组，就此问题展开了调研，现将调研的主要情况报告如下：

一、中央《意见》对人民政协工作的基本要求是搞好政协工作的指导方针

（一）中央《意见》对政协工作的基本要求

《意见》基于对人民政协形成和发展历史的回顾总结、对人民政协在国家政治体制中地位以及在构建社会主义和谐社会中的重要作用的深刻阐述，从党和人民事业全局的高度对人民政协的性质、地位和作用进行了科学准确定位。指出，人民政协事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。

《意见》对政协工作的整体要求是：把加强团结和发扬民主贯穿于政协工作的各个方面，推进政协三大职能的制度化、规范化和程序化。《意见》还进一步从人民政协的政治协商、民主监督、参政议政、自身建设，以及加强和改善党对政协的领导等方面对政协工作提出了更加明确的要求。

（二）我们对中央《意见》基本要求的理解和认识

实际上，中央《意见》自颁布以来，在省委的正确领导下，在省政协的协调指导下，我省各级政协组织积极贯彻落实中央《意见》，已取得了显著的成效，也取得了丰富的经验。为了进一步全面、准确、深入地贯彻落实中央《意见》精神，推动我省县级政协履行职能更见成效，在总结经验的基础上，紧密结合县级政协履行三大职能的实际，谈谈我们对中央《意见》基本要求的理解和认识。

 
1．关于政治协商

《意见》指出，人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。《意见》要求把政治协商纳入决策程序。因此，我们认为，政协的政治协商，是沟通党和政府与各界群众之间联系的中间环节；是在社会利益、社会关系、社会观念日益多样化的情况下协调各种关系的重要平台。县级政协政治协商的基本任务，就是要通过这一平台，把本县域中不同党派、不同团体、不同阶层、不同信仰、不同民族、不同所有制等各方面人士的利益表达和政治诉求纳入有序的政治参与之中，把协商的政治性和多元性有机地结合起来。我们认为，主要应该从以下三个方面进一步促进政治协商的制度化、规范化、程序化：

 
（1）搭建平台。要充分发挥人民政协广泛性政治协商的优势，就必须打造一个多层次、立体型的协商平台。重点是三个层面：一是政协的全体会议、常委会议和主席会议是政治协商的主要形式，这一主要形式目前制度化、规范化和程序化的程度较高，关键是要产生实效。二是要探索促使政协委员专题会议充分发挥实效的办法和机制，最大限度地使党委和政府对涉及公共事业、国计民生的需要决策的重要问题，事前到政协来听取政协委员的意见。三是要探索政协专委会与党政有关部门对口联系和协商的办法和机制，使各个专委会与对口党政部门真正保持密切联系，充分发挥政协专委会“联系渠道多、沟通方式多、合作领域多”的优势。

（2）建立机制。县级人民政协，应当结合各地实际，组织开展政治协商制度化问题的专题调研，对政治协商的性质、范围、内容、形式进行界定，最终提出政治协商的基本程序。重点是要在协商议题的研究和确定、协商活动的安排、通报情况和听取意见、《协商意见书》的整理和报送、及时反馈处理情况等方面建立健全具体的工作程序，尤其是要分别针对每个职能的履行、每个方面工作过程中的全部环节，建立合理、具体、细致和可操作的程序。

（3）促进互动。为了提高政治协商的质量和实效，县级政协应当探索通过双向互动从而达到协商真正有效的目的。比如，一是我们可以探讨使通过政协常委会的协商，真正成为围绕县市区重大决策、在县委县政府领导通报情况的基础上进行的探讨改革思路、面对面交流、共商发展大计的民主协商活动。二是我们可以探索建立主席会议和专题议会议的协商，必须要有县委县政府有关领导、相关部门负责人来参加、对话和协商的制度。三是我们可以针对委员专题座谈会这一形式，根据各地的工作重点，开展经常性的小型协商议政活动，为政协委员搭建民主宽松的献计平台，创造政协委员与相关部门负责人面对面交流的条件，促进他们之间直接的双向互动，既调动政协委员参与协商的积极性，也增强前来参加协商的党政相关部门领导的主动性，从而提高县级人民政协政治协商的实效性。

 
2．关于民主监督

《意见》要求，各级党委和政府要认真听取来自人民政协的批评和建议，在坚持四项基本原则基础上自觉接受民主监督；要完善民主监督机制，在知情、沟通、反馈环节上建立健全制度，提高民主监督的质量和成效，切实发挥民主监督的作用。因此，我们认为，政协的民主监督主要通过批评和建议进行监督，它不是权力监督，没有强制性，但是，它应该是一种具有主动性和柔性的监督。政协履行民主监督职能，就要特别凸显主动性和柔性这一特点，要抓住在知情、沟通、反馈环节上建立健全制度这个重点。把握监督特点、创新监督形式、建立监督机制，以协商为基础，在协商中监督，在监督中协商，使监督与协商互补，提高民主监督的实效和水平。

（1）把握民主监督的柔性特点。要把人民政协民主监督的柔性特点体现在县级政协的工作实际当中。比如，可以结合本地实际，就群众关心的热点问题和政府部门的相关工作情况，组织开展专项性的视察和民主评议活动。可以通过座谈、网上交流、问卷调查、走访企业、考察市场等方式，掌握大量的第一手资料，再对相关部门的工作进行科学的、实事求是的评议，既肯定这些部门的工作，又提出改进工作的意见和建议。

（2）创新民主监督的多种形式。积极探索民主监督的多种形式，丰富民主监督的内涵。比如，可以结合本县实际，将一年一度的委员集中视察改为经常性的小型视察，这必然会增强委员视察活动的小型化、经常性、灵活性特点，使视察更加紧贴实际，容易发现集中视察中不易发现的问题，及时向有关部门反映，又能体现政协的民主监督及时反映不同的声音的时效性特点。

 
（3）建立民主监督的长效机制。重点是探索在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全一系列制度，比如，通过情况通报会等制度，畅通知情渠道；通过调查摸底等制度，强化沟通效果；通过“函询答复”等制度，健全反馈环节。等等。

3．关于参政议政

《意见》要求，人民政协要选择经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题，深入调查研究，开展咨询论证，提出意见和建议。要运用包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件，了解和反映社会各不同阶层、不同群体的愿望和要求。要建立健全人民政协参政议政的各项工作制度，形成合理有效的工作机制。因此，我们认为，在社会发展的进程中，需要把各种不同的意愿转化成为共同的意志，需要把各种不同的力量整合成为共同的力量，政协履行参政议政的职能，就是要团结不同的社会阶层，凝聚不同的政治力量，形成共同的社会合力。这种合力通过人民政协的政治参与，有利于决策者集中各方面的智慧作出科学的选择，有利于党和政府的决策更加完善，有利于党和政府的决策赢得最广大的人民群众的广泛认同和支持。县级政协在履行参政议政的职能中，主要可以考虑从如下三个方面进行探索：

（1）探索通过课题调研引导委员积极参与的形式。课题调研是政协委员履行参政议政的重要形式，县级政协应当选择在当地经济社会发展中具有综合性、全局性、前瞻性的课题作为载体，由多个专门委员会协同调研，整合委员中不同的专业资源优势，调动委员中不同方面人才的积极性，引导委员积极参与献计献策，提出有份量的可操作的对策建议，通过一定程序主动报送党委和政府作为决策依据。

（2）探索通过界别活动引导委员有序参与的形式。政协的特点在界别，政协的优势也在界别，通过界别活动引导各界人士有序参与，有利于深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、准确代表民愿、促进实现民利。县级政协积极探索发挥界别作用，重点可以放在探索界别活动形式的多样性和灵活性上，可以探索通过举办界别委员座谈会、走访界别委员、跨界别学习交流联谊会、深入基层乡镇和社区开展座谈会等，从而深入了解各个界别的呼声和要求。

（3）探索通过成果转化引导委员有效参与的机制。比如，为了提高参政议政的质量，我们可以尝试建立课题调研成果转化机制，这一机制可以由课题调研成果的通报制度、专家评审制度、举办调研成果通报会并请县委、县政府负责人参加等环节和程序来组成。这一机制的形成，既可以让县委县政府及时了解政协参政议政的情况，也有利于促进成果转化，从而提高参政议政的实效。

二、甘肃省县级政协工作的现状与存在的主要问题

（一）基本情况与主要特点

《意见》颁布实施后，甘肃省基层政协组织紧紧抓住新的发展机遇，认真学习贯彻中央和省委关于人民政协工作的方针和要求，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，牢牢把握团结和民主两大主题，围绕中心，服务大局，认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能，切实加强制度建设，着力推动工作创新，为各县域、各地区和全省经济、政治、文化和社会建设作出了积极贡献，全省基层政协工作、特别是县级政协工作跨入了一个新的发展阶段，形成了新的特点。2008年7月，我们通过省政协举办的一次全省会议，对甘肃省各级政协专委会主任和办公室主任进行了座谈和问卷调查，随后又组成几个调研小组，分赴天水、平凉、临夏、酒泉、金昌、武威等市州的十几个县（区）开展了访谈、座谈和补充问卷调查，这里我们根据对问卷调查数据的SPSS统计分析结果和实际调查的情况，对甘肃省县级人民政协工作的基本情况和特点进行一些分析和归纳。

1．县级政协在促进经济社会更快更好发展方面有新的作为

新时期以来，甘肃省认真贯彻落实党中央的一系列方针政策，以科学发展观统揽工作全局，紧紧抓住西部大开发的历史机遇，深入实施“工业强省”战略和“四抓三支撑”的总体工作思路，经济社会发展保持了良好态势。甘肃省县级政协组织，以科学发展观为指导，把促进科学发展作为履行职能的第一要务，深入调研涉及各地经济社会发展全局的重大课题，建言献策，关注民生，立言为民，宣传政策，营造氛围，为促进各县、各地和全省经济社会又好又快发展做出了积极贡献。问卷统计结果显示，除政协会议形式外，我省县级政协履行职能采取频率最高、且取得实际效果最为突出的主要形式的排序是：提案（93.3%）；专题调研（76.7%）、视察（50.5%）、反映社情民意（46.7%）。调查显示，有75.9%的被调查者认为，政协委员的提案和政协组织提交的调研报告，被县级党政部门所采纳，取得了一定的社会和经济效益，为本县域经济社会发展做出了贡献。通过调查我们了解到各县政协都有一些专题调研和议案，取得了良好的经济和社会效益。如金昌市政协开展的关于社会主义新农村建设、农村劳动力转移、城乡一体化等专题调研和议案，得到了金昌市委市政府的高度评价和积极采纳，关于金昌化工产业发展问题专题调研，对金昌的可持续发展产生了重要影响。

 
2．县级政协在履行基本职能的制度化、规范化、程序化建设方面有新的进展

建立和完善与新修订的《政协章程》相配套的各项工作制度，推动政治协商“三在前、三在先”制度（重大问题要在党委决策之前先交政协协商；重大问题要在人大通过之前先交政协协商；重大问题要在政府决定之前先交政协协商；制定经济社会发展规划、重大建设项目的实施等先交政协协商；对重要人事安排先交政协协商；制定关系本地全局的重要政策、法规要先交政协协商），民主监督“三通报、三倾听”制度（党委和政府对国家宪法、法律和法规的实施情况向政协通报；党委和政府的重要方针政策、重大工作部署的执行情况和重点工程建设情况向政协通报；党政机关及其工作人员履行职责、遵纪守法、廉洁从政等方面的情况向政协通报；倾听政协组织和委员对党委和政府制定、实施大政方针的意见和建议；倾听政协组织对党委和政府机关及其工作人员在执行党的政策和党风廉政建设方面的意见和建议；倾听政协对人民群众普遍关注的热点、难点问题所提出的意见和建议），参政议政“三重视、三提供”制度（党委和政府重视拓宽人民政协参政议政的渠道，使参政议政活动贯穿于重大决策的全过程；重视人民政协参政议政成果的转化，及时采纳政协的重要意见和建议；重视解决人民政协在参政议政中所遇到的困难和问题；党委和政府及时向政协提供重大决策的事实和施行情况，使政协围绕中心工作参政议政；党委和政府适时向政协提供重要的调研选题，使政协的调研工作更具有针对性和实效性；党委和政府为政协履行职能营造良好氛围，充分调动政协和政协委员参政议政积极性），发挥界别和委员作用“三密切、三发挥”制度（党委要密切与各民主党派、工商联和无党派人士的联系，发挥他们在民主决策中的作用；党委和政府有关部门要密切与政协专门委员会的联系,发挥其整体优势和专题协商的作用；党委要密切与政协各族各界代表人士的联系，发挥他们促进民族团结和维护社会稳定的作用），推进政协工作“三保障、三督促”制度（组织保障，选配好政协领导班子，合理确定政协机关编制；政策措施保障；工作条件保障；对中央和上级党委有关加强政协工作的文件和规定，要同其他工作一样督促贯彻落实；对政协的建议案、提案及视察调查报告等，要督促办理；对政协需要党委、政府领导参加的重要会议和重大活动，要督促其积极参加）（以上五个方面的制度，涵盖了政协工作基本内容，具有规范性、程序性和可操作性。为了叙述方便，我们将其简称为“五个三三制度”）等各项制度在全省县级政协得到了认真贯彻和落实，大力推进了我省人民政协履行职能的制度化、规范化和程序化建设，不断增强了县级政协履行职能的实效。

这次问卷侧重设列了有关县级政协履行职能的制度建设方面的问题，一是关于县级政协履行职能的综合性制度，问卷共列有“党委和政府分别有一位领导联系政协工作”、“政协主席列席党委常委会议制度”、“党委和政府定期通报情况制度”、“党委和政府定期听取和研究政协工作”、“政府相关部门负责人与政协各专委会对口联系”、“党委和政府主要领导参加政协常委例会制度”、“四大班子办公室主任联席会议制度”等7项重要指标（制度），被调查者对这7项指标的综合选择率达到了71.91%，这一结果表明，我省县级政协工作的基本制度已经基本建立，政协履行职能的制度平台已经初步搭建起来；二是对应于县级政协履行职能的分项制度（“五个三三制度”）的执行情况，被调查者对问卷所设列的21个单项指标（制度）的平均选择率达到了62.39%，说明我省县级政协履行职能得到了“五个三三制度”的有力保障。这些制度的建立健全和发挥作用，是我省县级政协在“三化”建设上取得的重大成果和进展。同时，以上两个比例也说明制度越具体执行的难度就越大。

3．县级政协在促进构建和谐社会方面有新的举措

《意见》明确指出，“人民政协的基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的，同构建和谐社会的各项工作是紧密相连的”。我省县级政协组织贯彻落实《意见》精神，把团结各界、凝聚人心当作一项重大工程摆在突出位置，以人为本，重民生，结人缘、聚人才、和人气，营造良好氛围，为构建社会主义和谐社会发挥了重要作用。我省是一个经济欠发达而少数民族成份众多的省份，我省的县级政协组织在履行职能的实践中，深入结合省情、地情、县情，十分关注各地区各县域、尤其十分关注少数民族地区的经济发展和教育、文化、卫生事业及其基础设施建设，为这些地区和县域加快发展、改善民生献计出力。我省县级政协加强同各方面人士包括新的社会阶层的广泛联系和沟通，促进各族各界人士的大团结、大联合，努力协助党委和政府做好协调关系、化解矛盾的工作，发挥了促进安定团结和维护社会稳定的特殊作用。我省县级政协组织十分注重发挥政协委员在地方上有威信和在群众中有影响的优势，以亲民之情感化人，以人格魅力凝聚人，促进了不同党派、不同团体、不同阶层、不同民族、不同信仰的人民的大团结，充分调动和发挥了一切可以调动和发挥的积极因素，不断地为改革、发展、稳定增添力量，做出贡献。例如，张家川回族自治县政协紧密结合民族地区的实际，紧扣宗教界政协委员社会地位特殊、在发挥作用方面具有不可替代性的特点，探索实践“三勤三多”的工作方法（通过勤联系，多协调，架起党政机构与政协委员沟通的桥梁，建立委员自信，强化委员责任，激发委员热情；通过勤研究，多思考，加强对委员履行职能的指导，使委员在困惑时有思路，在困难时有支撑，在困境中有力量；通过勤总结，多点评，加强对委员履行职能的宣传，用点评方式强化委员履职工作中的亮点，使委员产生成就感和荣誉感，从而履职更加尽心、上进、出成效），这一工作方法的推行，在充分发挥民族地区政协委员特殊作用，引导民族地区宗教与社会主义相适应，加强民族团结和宗教和顺，维护民族地区社会稳定，营造民族地区经济社会发展良好环境等政协工作实践中收到了卓著的效果。

4．县级政协在发挥政协委员主体作用上有新办法

近年来，我省各县级人民政协，强化政协委员是人民政协履行职能的主体的观念，不断总结充分发挥县级政协委员主体作用的经验，大胆探索和创新组织政协委员活动的新形式、新方法、新机制，努力建立县级政协委员履行职责的保障机制、管理机制和激励机制，使县级政协委员活动更加经常化、有序化，更加富有成效。例如，民乐县政协坚持“五入手”工作方法（从严把进口入手，确保委员整体素质；从提高认识入手，确立委员的主体地位；从抓好学习入手，提高委员履职能力；从完善制度入手，为委员履行职能创造环境；从改善服务入手，为委员履行职能提供方便），崇信县政协积极探索发挥政协委员主体作用的方式方法，（通过“政治理论学习与外地考察学习相结合”的委员学习方法，增强了县级政协委员的荣誉感、使命感、责任感和紧迫感，提高了政协委员履行职能的积极性和主动性；通过“组织约谈与上门走访相结合”的委员工作方法，增强了政协组织与委员之间的密切联系，提高了委员履行职能发挥主体作用的实效性），等等。这些方法在提高委员素质、调动委员积极性、突出委员主体地位、发挥委员主体作用的实践中取得了良好效果。

 
5．县级政协在反映社情民意上有新突破

反映社情民意是政协在新形势下履行职能的重要途径。人民政协抓住经济社会发展中带有前瞻性、战略性的重大问题，抓住现实生活中广大群众反映强烈的热点、难点问题，抓住党委和政府特别关注的突出问题及时而准确地反映社情民意，对于促进党政决策的科学化、民主化，对于推动党委决策的顺利实施，具有非常重大和现实的意义。甘肃省县级政协将反映社情民意作为人民政协履行职能的重要内容和途径，切实发挥人民政协联系面广、反映社情民意渠道畅通的优势，运用调研、视察、会议、走访、约谈、论坛、甚至热线电话等多种形式，广泛了解、收集和反映社情民意，为党委和政府决策提供了有力的支持和帮助。问卷调查显示，约有一半的被调查者认为，反映社情民意是县级政协履行职能时采取频率最高、且最能得到实效的主要形式之一。较为典型的如，庆城县政协开展“百名委员进万家”活动，武山县政协开展政协委员走访“十企百村千户”活动，敦煌市建立了乡镇政协信息组、信息员制度，等等。 

（二）存在的主要问题和原因分析

应当肯定，甘肃省县级政协工作的成绩是卓著的，贡献是巨大的，但与《政协章程》和中央《意见》对政协工作的要求相比、与人民群众对人民政协的期望相比，我省县级政协的工作还存在着一定的差距，也还存在着一定的问题。

1．从制度层面看县级政协工作中存在的问题及其原因

（1）人民政协的法律地位是明确的，但有必要将《意见》成果写进《宪法》。怎样看待人民政协的法律地位，目前，社会上有一种典型的观点认为，人民政协没有宪法和法律地位，其现有职责也无法律依据，因此，人民政协开展工作无法可依。这种观点在很大程度上影响了人民政协履行职能的效果和政协工作者的积极性。我们认为，这种观点简单而笼统地讲“人民政协没有法律地位”，这在理论上和实践上都是不能成立的。因为，我国《宪法》明确规定：“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。”《意见》进一步指出：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。” 显然，这些重要文献肯定了人民政协的法律地位和政治地位。从实践看，我国在长期的政治生活中已经形成了中国特色的、以“两会”为基本形式的民主政治机制，政治协商制度与人民代表大会制度一样，在我国宪政体系中享有重要的政治地位。但同时我们也认为，这种观点具有一定的合理性，它反映了人民政协的自身发展和政治制度功能的实现，还缺失相应的实体法律支撑的现实状况。

 
这种状况主要表现在三个层面：第一个层面是，人民政协的定位缺失实体性的法律依据。人民政协作为我国民主政治架构的重要组成部分，《宪法》序言作了原则性的规定，为人民政协的存在和继续发挥作用提供了法律基础，但对人民政协组织的性质、委员产生方式、工作职责范围、工作程序、机构设置等等，没有作相应具体性的、实体性的规定。这一状况在很大程度上影响了人们对政协地位的正确认识，人们的直觉往往是：政协既不是（或是）国家机关，又不是（或是）社会团体，它亦官亦民，不应过多涉足党委和政府的事，否则就是“越位”和“添乱”等等。第二个层面是，人民政协履行职能缺失具体性的法律保障。政协履行职能、开展工作的依据主要是自身制定的《政协章程》和党委文件。章程是内部自律性、规范性文件，对外部组织与机构没有约束力。这就导致政协依据章程的履职行为，要对其外部组织与机构产生一定的效果，还存在法律上的悖论；而且，党委文件不具有国家意志，也不具有法律的强制性、规范性、稳定性和普遍的社会约束力。这在依法治国、依法执政的今天，人们必然会对政协的履职行为的合法性产生质疑。正是由于缺乏专门法律保障，人民政协职能的行使随意性大，约束力差，不少地方政协开展工作往往借助“老领导的余威”、“书记的开明”、“主席的魅力”等个人因素来维系和推动。第三个层面是，政协委员的合法权利缺失法律保障。保障政协委员的民主权利，是委员充分行使职权的先决条件，《政协章程》规定：“依法维护其参加单位和个人按照本章程履行职责的权利”，《意见》也规定：“要尊重和依法保护政协委员的各项民主权利，为他们发挥作用提供方便”，但是，到目前为止，这个方面并没有一个实体的、可操作的法律法规可依。实际上，与人大代表行使职权相比，政协委员行使职权必须畅所欲言，提出具体的意见和批评，这更容易招致责难甚至打击。所以，以法律形式赋予政协委员与人大代表相似的法律保护，保障政协委员充分行使职权，这是社会主义民主与法制建设的必然要求。

即使在宪法学中，政治制度主要包含政党制度和国家制度两个部分。那么，人民政协到底属于政党制度还是国家制度呢？一般认为，人民政协属于中国特色的社会主义政党制度的范畴。但是，这种见解同人民政协在实践中所发挥的政治作用不是十分相称。人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能，在很大程度上超越了政党制度，具有了某些国家制度的性质。《意见》也明确指出，人民政协的民主监督是国家监督体系的组成部分。从这种中国的政治实践看，人民政协实际上具有双重的法律性质，它既是一种特殊的政党制度，也是一种特殊的国家制度。作为特殊的政党制度，人民政协的法律地位是非常清楚的，无须再作调整；但作为一种特殊的国家制度，人民政协的法律地位目前主要依靠宪法性惯例、内部文件（如政协章程）和党的文件来确定，这种状况必须得到进一步的改革和完善，必须通过宪法和法律的形式，将人民政协作为我国基本政治制度的性质、地位和职能进一步加以确定和规范。建议将《意见》“三句话”（“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织”，“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，“我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”）的定性写进《宪法》。

（2）人民政协履行职能的各项制度是完善的，但在具体操作中制度化、规范化、程序化程度仍有待提高。人民政协履行职能的基本制度框架已经建立并在实践中发挥作用，但这一框架还缺乏可操作性的细则依据，从而制约着县级政协工作质量、效率和水平的提高。

 
在综合性制度方面，这次问卷共设列了7项制度指标，其中被全选的仅有1项，即“党委和政府分别有一位领导联系政协工作”的制度，说明这项制度在实践中容易执行；同时也暴露，这项制度还缺乏实质规定性，它没有进一步对“联系”的具体内容、如何联系、何时联系等问题作出明确规定，实践中“有联系之名而无联系之实”的状况则往往由此而产生。其余6项指标的选择率依次降低，主要也是由于这些制度内容所指涉对象的不确定性和弹性过强，说明这些制度还需要进一步细化，还需要大大增强其可操作性。需要指出的是，对这些制度选择率的高低，往往与某项制度内容中涉及同级党委和政府的程度不同有关，涉及程度高选择率反而低，涉及程度低选择率反而高。这种现象说明，县级党委和政府的高度重视和大力支持，才是县级政协履行职能的保障制度建立健全和有效执行的前提。加强和改善党对政协的领导势在必行，重要的是要从建立体制机制和执行制度做起，从这个意义上讲，政协工作者所呼唤的“开明书记”，他首先就应该是一位带头执行政协履职相关法律和制度的模范。

 
在分项性制度方面，我们选取了“五个三三制度”之中分别对应人民政协政治协商、民主监督、参政议政、发挥界别和委员作用四个方面的21个单项制度，作为这次调查问卷的问题选项。统计结果显示：对21个选项按上述四个方面分类统计，其综合选择率呈现较为均衡的状态，平均值为62.39%。选择率的高低，代表被调查者对该选项所对应的某项制度可操作性和实际落实情况的认可程度。综合选择率呈现均衡性现象，说明甘肃省县级政协在履行政治协商、民主监督、参政议政职能、发挥界别和委员作用方面都有一定程度的制度保障，并呈现着整体推进的良好状况；但其62.39%的平均值也在告诉我们，保障县级政协履行职能的制度建设还存在着较大的创新和完善空间。但对21个选项进行单项统计，其选择率又存在着较大的不平衡性，最高值为89.70%（倾听政协对人民群众普遍关注的热点、难点问题所提出的意见和建议），较低值为34.50%（倾听政协组织对党委和政府机关及其工作人员在执行党的政策和党风廉政建设方面的意见和建议），最低值为20.70%（党政机关及其工作人员履行职责、遵纪守法、廉洁从政等方面的情况向政协通报）；这三个指标共同指向着关系民主监督的“三通报、三倾听”制度，尤其像20.70%的最低值，恰恰对应的是“党政机关及其工作人员履行职责、遵纪守法、廉洁从政等方面的情况向政协通报”这一制度，这一统计结果也完全映证了民主监督是县级政协履职的薄弱环节这一现实，也就是说恰恰在最需要监督的环节上监督却是最薄弱的，这不得不令人深思。当然，单项选择率的不平衡性也正是在提示我们，保障县级政协履行职能的制度建设和制度创新的努力方向，对各项制度的进一步细化完善、减少弹性、增加钢性、努力创新是县级政协制度建设和机制创新的重要任务。

2．从工作层面看县级政协工作中存在的问题及其原因

受保障制度层面存在问题和多方面因素的影响，甘肃省县级政协在履行职能工作中还存在一些问题，经过归纳，主要有几个方面。

（1）思想认识有新提高，但观念上仍然有障碍。由于对中国民主政治框架大背景下人民政协的职能定位和政治角色认识还不够深刻、理解还不够全面、把握还不够科学，如何找准位置担当角色的问题时隐时现，“想尽职怕越位”、“想主动怕错位”、“想帮忙怕添乱”的思想比较普遍，成为县级政协开展工作发挥作用的主要思想障碍。怕越位工作就不到位、怕错位工作就十分被动、怕添乱也就只好少干事甚至不作为的现象还普遍存在。尤其是工作的被动性，造成了一些县级政协组织缺少扎实的工作计划和规划，抓工作或是等安排、听布置，或是凭经验、靠感觉，工作缺乏自主性，依赖性较强，受党委和政府指派开展工作的现象比较普遍；对党政中心工作，理不清“围绕支持”与“主导执行”之间界限，分担一些本该由政协监督完成、而不该由政协直接承担完成的具体工作任务。从政协方面讲，政协是想主动反而被动、怕越位还真就越位、怕错位还就错位、怕添乱还真给自己添乱，“种了别人家的地，荒了自己家的田”，影响了政协突出自身特点、发挥自身优势准确履行政协基本职能，也影响了人民政协的外在形象。

 
（2）履行职能的积极性有提高，但实效性仍然不强。由于受一些制度可操作性不强的影响，甘肃省县级政协履行职能的实效性还不够。在政治协商方面，对政协以政协全委会、常委会、专委会对口协商以及政协领导参加党政有关会议等形式所提出的协商意见，还存在着重答复轻落实的现象；一些地方的党政有关部门以征求意见或通报工作情况的方式代替协商，随意性比较大，从而影响了政治协商的实效。在民主监督方面，对政协民主监督职能的认识还不够到位，民主监督机制还不够健全，有关政协民主监督的制度在实际工作中可操作性不强，致使政协民主监督缺乏力度，影响了民主监督的效果。借用一些委员们的话说，监督力度大，党政部门有意见，监督力度小，势必弱化监督实效，民主监督的“度”实在难以把握。在参政议政方面，参政议政机制尚不健全，委员知情明政缺乏保障，不知政则难议政；督促约束机制不健全，致使一些职能部门在对政协提案和建议的反馈和落实上出现流于形式、公文旅行现象；就政协自身来看，对提案、建议缺乏一定的质量标准，致使一些县级政协的提案，缺乏深入扎实的调研基础，整体质量不高，针对性不强，影响了提案采纳。县级政协要加强和提高参政议政成果的质量，同级党政部门应及时采纳政协的重要调研、建议和意见，进一步促进政协参政议政成果的转化，提高政协参政议政的质量和效果。

（3）委员的主体作用得到了发挥，但仍然不够充分。影响委员主体作用发挥有很多因素，在委员个体方面，一些委员素质比较低，知识储备不足，参加政协学习培训不够，对政协工作不够熟悉，履职能力有限，难以提出具有前瞻性、针对性、可操作性的意见和建议；一些委员的委员意识淡薄，缺乏积极性、主动性、责任性和使命感，履行职能的内在动力不足；一些委员不能很好处理委员履行职能与本职工作的关系，双重身份以本职为主，只把政协委员身份当作一种荣誉或政治待遇，履行委员职能时反而有顾虑，担心监督和提案会引起本行本职领导不高兴，更怕提案或建议被采纳和落实时“自提自办”、自找麻烦，这种“多一事不如少一事”的想法影响了委员职能的履行。在选任、管理和激励委员发挥主体作用的机制方面，由于没有统一标准和可操作性程序规范，一些委员产生“一年一个会，五年一换位”的不作为思想；对优秀委员的激励机制不健全，缺乏激励措施；一些地方还应注意畅通委员反映社情民意的渠道，以达到方便委员充分发挥主体作用的目的。

（4）界别设置有了遵循的原则，但仍然不尽合理。就目前甘肃省大部分县级政协的界别情况来看，未能包括全社会所有的阶层和不同利益群体。界别委员产生的途径不够科学，由于受中共党员比例的限制，一些界别的优秀人员未能进入政协，县区内民主党派少，政协中民主党派人士的总体比例偏低，特别是当地科技界、农业界、经济界委员还比较少。

（5）政协组织机构进一步规范，但仍然不够健全。原则上县级政协就已经是人民政协的最基层组织，人民政协的组织体系没能延伸到乡镇一级；虽然一些县级政协也在探索性的建立乡镇联络组，但还不够普遍。这种组织体系建设上的瘸腿状况，致使农业县占绝大多数的甘肃省县级政协在反映社情民意方面存在一定缺陷，造成反映农业、农村、农民意愿不够、不准、不深等问题。

 
（6）政协委员选任工作成效明显，但仍然存在一些问题。县级政协委员的选任从来都是依照惯例，由县级党委统战部门会同组织部门提出名单，在大会召开前夕才与政协党组协商，由于时间仓促、来不及了解更多情况，往往不便或难以提出实质性意见。对委员人选前期的发现、推荐、遴选、培养、选拔、提名等环节，政协组织均缺乏介入。在政协委员的选任过程中，政协组织不能提前介入，致使选拔和使用脱节，造成了政协工作、尤其是政协在发挥委员作用方面的被动局面。

 
3．从政协自身建设层面看县级政协工作中存在的问题及其原因

 
甘肃省县级政协在自身建设方面还存在一些问题，有的问题还带有一定的普遍性。

 
（1）领导班子中存在的问题。县级政协领导班子和专委会负责人平均年龄偏大，有车到码头船到岸的思想，这种观念影响了他们的工作热情。也有不少人是从党政机关任职届满而转入政协担任职务，他们要么有“退居二线”的思想和失落情绪，不在其位不谋其政；要么受党政领导思维定势和工作方式惯性的影响，对按政协的办法、发挥政协优势、按政协章程的定位来开展工作、履行政协职能在一段时间内还难以适应。

 
（2）组织机构不够健全的问题。在国家机构设置之中，党委、人大、政府的最基层组织都是乡镇一级，甚至还有所延伸；而政协的组织机构到县级就中止，没有向乡镇一级的基层延伸。这种现状为基层政协广泛了解社情民意、调查研究及视察评议带来了极大不便。

（3）专委会建设上存在的问题。就目前我省县级政协专委会的情况而言，其人员编制十分有限，一人一会的情况比较普遍；部分专委会工作规范不明确，不能独立开展工作，大量工作由办公室代替，致使专委会职能没有充分发挥。

（4）干部任用中存在的问题。 这次调研和问卷中县级政协的同志普遍反映，与党政机关干部相比，县级政协机关干部的培训、提拔任用机会少，交流使用、尤其是在更大范围内交流使用的机会就更少，“进得来，出不去”的现象普遍存在；在政协领导班子中，从政协系统内部成长、培养、提拔和任用的领导成员也比较少见。这种状况，影响了政协干部的工作进取心和积极性，也影响县级政协工作的有效开展。

（5）办公条件及经费的问题。甘肃省县级政协办公条件差，这是普遍现象，办公用房简陋，办公自动化水平低，这不仅严重影响人民政协的外部形象，也影响党和国家的形象。还有，县级政协工作经费十分紧张，致使许多调研、考察、培训等计划无法落到实处。这些，都严重地影响和制约着县级政协工作效率和水平的提高。
对以上三大层面存在的问题进行进一步梳理，我们可以归纳出下列十个突出的重点问题：

1、对人民政协在中国政治制度架构和国家政权建设中的地位作用了解不够、认识不清、把握不准、宣传不够。这不仅是对普通群众、一般干部而言，就是党政人大甚至相当一些政协领导和政协委员也是如此。

2、从党政领导到社会各界对政协工作的实质性地理解、重视与支持力度都还不够。

3、在政治协商方面形式重于内容、政事多于人事、重高层轻基层。本地区重要政策法规制定的协商认同率为46.2%，重要人事安排的协商认同率为38.5%。

4、民主监督是三大职能的履行中最为困难的方面。表现为信息不畅、渠道不通和效果不佳。这方面的情况是：倾听不够（34.5%）、通报更不够（20.7%）。

 
5、政协工作者对民主监督职能的满意度不足4成。

6、参政议政方面的主要问题是议政多而参政少、方式多而实绩少、抽象多而具体少。

7、委员作用发挥不充分，主要表现为：自身素质有限、作用途径有限、重视程度有限、制度保障有限、活动经费有限。

8、界别设置不尽科学合理，没有包括所有社会阶层与不同利益群体。特别是作为占县域人口绝大多数的农民阶层，在政协委员中人数很少，真正意义上的农民基本没有。

 
9、政协工作的独立性不强，体现政协自身特点的工作方式、参政手段和活动载体不多，体现地方特色、界别特性和基层特点的工作方式、参政手段和活动载体同样也不多。

10、反映社情民意的力度不够，表现为：深入群众不够、联系群众不广、理解群众不深、代表群众利益不力。

（三）解决问题的基本思路

对于解决上述问题，我们的基本思路是：各级党委的高度重视是解决问题的前提，各级政府的大力支持是解决问题的保障，上级政协的指导帮助是解决问题的条件，县级政协对自身工作的总结提高是解决问题的基础。对于一些具体问题要通过县级政协努力争取同级党委和政府的重视和支持来解决，对于涉及面较宽的现实问题要通过上级政协向党委提出建议、通过协调和帮助来解决，对于一些更为宏观性的问题还需要寻求全国政协、甚至党和国家的政策支持和法律健全来解决。

 
三、关于县级政协工作创新的几点具体意见和建议

（一）关于县级政协工作创新的意见

创新是一个国家和民族前进的不竭动力，也是政协工作不断前进的力量源泉，人民政协履行职能的实践和自身建设是没有终点的，政协工作的创新也将永无止境。那么，就县级政协工作的创新而言，创新什么、如何创新，就是我们首先要考虑和解决的问题。

1．思想观念创新

创新是是一切工作的活力之源，思想观念创新则是创新的先导。县级政协工作的创新，首先在于观念的创新。我们要以新的理念推进政协工作的创新和发展，就要按党中央的要求“更高地举起人民民主的旗帜”，牢固树立“围绕中心、服务大局”的政治意识、尽职到位的职能意识、履行职能的效能意识；就要创新工作思路，以独特的视角和方式创造性地开展工作。这里有一个“三抓三上”方法值得我们借鉴。“三抓”就是：一要抓重点，始终围绕本县区党委和政府的中心工作，选择党委和政府的重大决策建言立论；二要抓亮点，选择党委和政府想办、群众要办、政协能办的事情献计献策；三要抓弱点（难点），对政协工作中存在的一些薄弱环节和伴随改革深化而出现的新问题，我们不断地去进行研究，探讨解决办法，探索出新的工作思路。“三上”即“上心、上手、上路”。“上心”就是思想上的真正重视，我们知道，任何工作、尤其是需要创新的工作，其真正的起点，就是思想上的真正重视，要对工作投入足够的热情，理清思路，明确步骤，使工作得以真正推动；“上手”就是要能很快地进入工作状态，并对工作投入足够的精力，把工作真正搁在肩上，要感觉到它的重量、也要感觉到它的压力，使工作得以有效开展；“上路”就是要准确掌握工作的特点和规律，抓重点、攻难点、强化亮点，使工作的效率事半功倍，进而带动工作有所创新、有所突破。我想，如果我们真正能够灵活地运用好“三抓三上”工作方法，我省县级政协的工作将会别开生面。

2．工作内容创新

新的阶段，新的形势，新的任务，决定着人民政协工作内容、工作方式、活动形式必须创新。政协工作内容创新的根据在于政协工作的基本职能，只要追求履行职能的高质量，不断提升政治协商的层次和高度、不断加大民主监督的力度、不断探索参政议政的深度，政协工作的内容就会不断延伸和创新。政协工作的内容创新的重点领域在于积极探索民主监督的新形式、积极探索全面发挥委员作用的新途径、积极探索反映社情民意的新渠道等方面。

3．工作创新的方法

工作成败方法是关键，做任何事情，只要方法得当，就会事半而功倍。工作讲究的是方法，创新更要讲求科学的方法，政协工作的创新同样需要正确的方法来支持，但最有效的方法，往往需要我们在工作实践中积极探索和认真总结。当然，也有一些一般意义上的方法，会对我们的思维产生一定的启发。如，移植法，应该说这是创新的一大捷径，它主要就是学习、研究、吸收别人工作中成功的做法，为我所用，解我难题。移植法的唯一要求就是，要十分留心别人的创新经验，积累案例，启发思维，联系实际，综合分析，得出解决自身工作创新的新方法。又如，分解组合法，就是把一项工作先按已有模式和规范程序科学地分解为若干环节，对应每个环节，移植别人（包括自己）的成功经验和做法，再将这些做法按程序组合起来，必定就是一种新的方法。我们如果运用这一方法，工作也会出现一定的创新。事实上，只要我们上心、上手，就可以在实践中探索出多种有效的适宜于县级政协工作创新的新方法，使县级政协工作的创新真正上路。为此，我们建议委员培训班、政协工作培训班要多办、办好、办出成效；要针对不同对象，具体指导，只要功到，成效将会自然显现。

（二）关于县级政协工作创新的建议

1．县级政协目前应该着手解决的现实问题

（1）加强学习、加强宣传，提高县级政协队伍、政协委员的思想水平和整体素质，增进全社会对人民政协的地位作用、体制机制、运行特点和工作方式的了解、理解和支持。真正落实各级党校、行政学院、社会主义学院安排政协理论课程的规定。

（2）解放思想、大胆探索，提高县级政协突出自身特点、履行职能的实效。党委给同级政协安排中心工作，一定要注意紧密结合政协职能，突出政协特点，发挥政协优势，以保证政协组织能够紧紧围绕“中心”和“大局”充分履行政协职能，确保政协各项工作任务的完成。为此，要提供条件、保障经费、创造氛围。我省一些县（区）探索的在乡镇建立政协联络员、信息员的作法，党委政协联合发文安排政协调查研究、委员视察等做法应该肯定，值得推广。

（3）建立健全县级政协委员的培养、选任、考核、激励和不再任用的制度和机制，充分发挥政协委员主体作用。应该吸收更多的乡镇干部、农业技术人员、农民企业家、甚至农村能人（他们已被纳入我国五大人才队伍之一的农村技术人才范围）作为政协委员参加政协工作。 

（4）通过加强思想政治教育、选拔配备年轻干部、加大交流力度和交流范围等方式，可以考虑在政协内部培养、提拔年轻的领导干部，有效解决县级政协领导班子成员中业务不够熟悉、工作不够主动、工作方式难以体现政协特点、党政机关作风和思维定势等问题，提高政协工作人员的积极性，提高县级政协工作的效率和水平。

（5）由上级政协帮助和协调，县级政协自身努力和争取，共同解决县级政协办公条件差和工作经费紧张的问题。通过多方面努力，采取切实有效措施，改善我省县级政协工作环境和工作条件，提高工作效率，树立新世纪新时期人民政协的良好形象。

 
（6）建议省政协安排部署全年的工作任务时，充分考虑协调整合基层政协的力量和资源来进行一些全局性的重大调研、专题视察，总结探索一些共性问题的改革创新，以加强与地方基层政协的联系，指导地方基层政协更加有效地开展工作。县级政协的工作安排应该由同级党委批转县级各部门配合贯彻落实。

 
2．可以考虑解决的一些中期问题

（1）建议由省政协与市州政协沟通协调，分别建议省委和市州党委采取一些特殊措施，在县级党委政府支持下，共同解决县级政协机构设置不够健全的问题。特别是专委会编制少、人员少的问题，可以考虑采取专委会副主任兼职的方法，使专委会工作机构更加健全，从而更有效地开展工作。

（2）建议省委和有关地方党委研究解决县级政协机关干部的培训、提拔、任用机会少的问题。加大政协干部交流的力度，增加政协培训经费，提高培训的针对性。在条件成熟的地方，可以考虑县级领导班子中，始终保持有一位政协工作基础扎实、思想政治素质过硬、年富力强的领导成员。这对加强县级政协工作的延续性、稳定性和调动政协工作者的积极性具有重要意义。

 
（3）大胆探索，在甘肃，允许并积极地为县级政协体制机制创新提供试验条件。例如，应该探索建立新的界别，吸收当地有声望、有文化、有影响的农民群众代表，特别是普通农民代表参加政协，这将更有利于反映农民阶层的意愿，更好地体现政协的大团结、大联合特点。还可以考虑把政协作为为党政部门锻炼干部的舞台，吸收一些比较年轻的干部到政协工作，工作满一届后选择其中优秀的分子到党政部门和人大担任副职，其中特别优秀的可以担任正职，这必将极大地调动政协领导干部工作的积极性与主动性，也有利于党政人大对政协工作的理解与支持。

（4）建议省政协起草、由省委批转《关于进一步加强县级政协工作的意见》，对县级政协贯彻落实《政协章程》和中央《意见》、特别是“五个三三制度”提出更加明确具体的要求。这个《意见》应该重点解决这次调研和研讨会提出的民主监督不力、自身特点不强、制度落实不够的问题。我们认为，如果不折不扣地贯彻落实了“五个三三制度”，县级政协的工作就会大大加强。这个《意见》还应该把省内外县级政协工作中探索创新的一些成功经验以制度的形式固定下来。如在乡镇建立政协联络组织、信息员的作法等等。

（5）建议省委解决县级政协委员选任中县级政协组织提前介入的问题。对县级政协委员人选在培养、选拔、提名等环节，有政协组织提前介入，并明确规定政协组织提前介入的方式和程序。

（6）建议由省政协统一督促，在全省县级政协普遍推行民主评议制度；省政协可以考虑制定《县级人民政协民主评议办法》，并报请省委省政府批转。上级党委和上级政协组织的明确规定和要求，能够有力地推动下级政协的工作、尤其是民主监督工作的顺利开展，这是一条规律。民主评议已经经过了省内外各地政协的长期探索和实践，证明它是人民政协履行民主监督职能的一个有效途径，符合人民政协民主监督的柔性特点。如果民主评议能以党政制度或法律法规的形式被确定和推广，必将对加强我省县级政协民主监督这一履职薄弱环节起到巨大的推动作用。

3．从长远看向全国政协提出的建议

（1）建立健全关于人民政协的法律法规。建议修宪，进一步明确人民政协在国家制度、政党制度和政权建设中的重要地位与作用。可以考虑在适当时机向中央建议将《政协组织法》列入人大立法规划。进一步加强对人民政协理论的研究。

（2）进一步加强制度化建设。对于人民政协这样一个具有中国特色的政治组织来说，切实加强制度建设，不断提高履行职能的规范化、制度化、程序化水平尤为重要。认真学习贯彻党和国家的一系列路线、方针、政策，落实执行全国政协、省政协履行职能的有关政策规定，是加强县级政协制度化建设的根本前提。不断强化政协的规范化、制度化、程序化建设，研究制定政治协商、民主监督、参政议政的具体办法和配套措施，使政协工作尽快走上岗位责任化、行为规范化、运行程序化的轨道。当前，就全国而言，关于政协工作的制度框架已经建立，“五个三三制度”的实施就是一个标志。我们建议全国政协对“五个三三制度”进一步细化，制定具体的配套细则和措施，这将会保障和推进基层政协工作不断发展。

（3）有些专家学者经过调研认为，A.应该自上而下增加政协副主席职数，特别是地方政协副主席职数，畅通政协与党政人大之间的“旋转之门”，使政协成为为执政党党委、人民政府和人大锻炼培养干部和安排二线干部的政治组织。B.适当吸收工人、农民代表进入政协，以体现工农联盟在爱国统一战线中的重要地位，完成政协性质的历史性转变。C.政协在乡镇、街道应该设立政协工作站（组），站（组）长由同级党政副职担任，作为政协同级委员会的常委；在村委会和社区居委会吸收相关负责人担任信息员，以便更好地反映社情民意，信息员中的优秀分子可以在下届政协担任委员，以调动他们工作积极性。(省政协理论研究会提供)网络编辑:梁俊琦

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