关于完善生态环境保护检察监督机制的提案

　　检察机关在当前保护生态环境、推进生态文明建设中的作用举足轻重，不仅侦查监督、公诉及刑事审判监督等业务在生态环境保护中发挥着积极作用，反贪污贿赂、反渎职侵权、民事行政检察业务也越来越多地参与到生态环境保护工作中。因此，在当前检察机关立足职能工作开展环境保护的途径和方式不断拓展，工作力度不断加大，环境检察工作已成为生态环境保护机制中关键一环，通过加强对生态环境保护检察监督工作创新，推动环境检察工作机制的完善具有重要的现实意义。
　　一、生态环境保护检察监督的必要性
　　（一）通过履行检察职能，维护社会经济发展
　　十八届四中全会提出，要用严格的法律制度保护环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，推进法治经济建设，提高污染环境的违法成本。检察机关应积极适应经济发展新常态，反对牺牲环境资源，片面追逐经济效益的行为，加强和落实生态环境建设中的企业社会责任，鼓励和保护低污染企业参与公平竞争，并在竞争中有所收益。主要做法包括：一是加强法制宣传，着力提高企业法人的环保意识和法制观念，通过新法解读、典型案例宣传、以案释法等活动，帮助其深入了解环境污染对生产、生活的危害，自觉增强保护环境的意识。二是严惩破坏环境资源犯罪，对违反规定，违法排放、处置有毒有害物质或废物的污染环境行为，依法从严打击。三是保护公平竞争，依法打击生产、销售伪劣农药、化肥、种子以及其他农资物品的犯罪，从重从严办理哄抬物价、低价收购和阻挠战略性新兴产业、节能环保产业、高新技术产业等正常生产经营的违法犯罪活动。
　　（二）通过参与环境综治，补强环境行政执法
　　我们在客观看待环境保护工作业绩的同时，也应清醒地认识到尽管某个时期或某个区域的环境质量有所改善，但治理环境污染任务仍然艰巨，各级政府面临巨大的执政考验。在顺应民生期望、推进依法行政上，检察机关应本着依法、审慎原则，既运用信访举报、控告申诉和查办职务犯罪等工作平台，开展诸如依法严惩破坏环境资源犯罪等专项行动、形成对环境违法行为的高压态势，又要针对部分地方政府姑息环境违法的行为，充分运用检察建议，提出纠正意见、监督立案等方式，推进污染企业的限期治理工作。
　　二、当前生态环境保护检察监督工作中遇到的问题
　　（一）缺乏具体明确法律依据
　　由于现行宪法中对检察机关的监督职权范围未予明确，而人民检察院组织法对检察机关的普遍监督权也未明确，使得对生态环境保护进行检察监督这一“当然的法律监督内容”无据可循。
　　（二）职能途径相对单一，与环境行政执法衔接不畅
　　近年来，检察机关打击环境犯罪职能日益强调和突出，查办环境犯罪领域不断拓展，在打击环境犯罪方式上加强了专项工作，打击环境犯罪由普通刑事犯罪为主转向打击刑事犯罪与查办职务犯罪并重，查处环境犯罪嫌疑人人数逐年上升，打击力度明显增强，然而，在打击环境犯罪检查工作明显加强的同时，也暴露出检察机关环境检察职能仍在很大程度上依赖批捕、起诉等传统检察职能，工作相对被动、职能途径相对单一的问题。
　　（三）环境公益诉讼仍处于个案阶段、发展步履维艰
　　环境公益诉讼目前仍处于个案阶段，远未成为普遍的、有成效的常态工作。尚待克服的制度难题包括：首先，检察机关原告资格问题尚待立法明确。修改后民事诉讼法并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的原告资格，而仅用“法律规定的机关”予以含糊界定，导致司法实践中检察机关作原告提起环境公益诉讼仍无明确具体之规定。
　　三、生态环境保护检察监督的机制创新与完善
　　（一）健全检察机关监督生态环境保护立法
　　我们认为应当从宪法、人民检察院组织法以及有关环境资源监管法等方面，恢复并加强有关生态环境保护检察监督的立法，以保障环境资源监管行政检察监督有法可依、有法必依、监督必严、违法必究。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及修改后民事诉讼法、行政诉讼法，未建立健全生态环境建设中的检察监督工作机制提供了法律依据。在法治构建的功能上，通过完善立法，使检察机关对生态环境保护实行有效的检察监督，将成为保障公民基本人权，维护社会公共利益的重要先决条件。
　　（二）完善行政执法与刑事司法的衔接机制，强化监督移送
　　我们认为，在生态环境保护领域健全行政执法和刑事司法衔接机制，应着重于三个环节，即信息共享环节是基础，调查取证环节是关键，监督立案关节是标准，依靠完善的制度，使衔接工作更加规范、紧密、合乎程式。对涉嫌环境污染犯罪案件调查取证范围应当明确具体，既包括犯罪构成的四个要素，又要有环境污染检测和鉴定意见。变事后督促为事中介入，提前介入案件，提供法律意见。对于重大、复杂、社会影响大的涉嫌犯罪案件，在行政执法机关调查阶段以及公安机关立案侦查阶段，检察机关应接受公安机关邀请，派专门办理破坏环境资源犯罪案件的检察官提前介入相关案件，针对案件定性、侦查取证、犯罪嫌疑人是否具有社会危险性等问题提供咨询意见。
　　（三）建立环境督查与行政监察的联动机制，规范行政行为
　　按照十八届四中全会要求，检察机关对于在履职过程中发行行政机关违法行使职权或者不当行使职权的行为也应当督促其纠正。检察机关应当建立和完善法律监督发现机制，采取梳理排查线索、关注媒体报道、受理控告举报、跟踪督办等举措，监督环境违法行政案件。为防止出现以罚代刑、企业担责现象，检察机关对环境保护行政主管部门纳入“两法衔接平台”的行政处罚信息，建立专人审核机制，对环境行政执法的违法和不当行使提出检察建议，支持行政机关依法作出的对污染严重的项目、行业和区域限期完成治理任务的行政决定，对那些罔顾生态环境盲目决策、造成严重后果的，必须追究其责任，以推动环境可持续发展和环境保护。
　　（四）落实环境公益诉讼制度，建立惩治环境犯罪与环境公益诉讼的对接机制
　　对给国家、集体造成损失的破坏环境资源犯罪案件，检察机关既可以提起附带民事公益诉讼，又可以督促或支持相关行政机关、社会组织提起公益诉讼。人民检察院在审查起诉重大有影响的污染环境犯罪案件的同时，基于加害方对环境权益的侵害行为，犯罪情节和损害后果等因素，可以探索向法院提起公益诉讼。对于有明确被害人，损失明显或可以计算的，可以协调各方共同解决问题，防范犯罪后果扩大。对于时机、条件一时难以满足的，应用足、用好检察建议、督促起诉、支持起诉等监督手段，探索建立公益诉讼检察调查制度，吸收社会力量参与调查取证。

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