关于构建土地承包经营权抵押处置机制的提案

　　伴随着农业现代化进程，农户土地承包经营权的流转明显加快，为了加大对土地流转的金融支持，土地承包经营权抵押贷款应运而生。在这过程中，土地承包经营权抵押处置机制起着至关重要的作用，完善的抵押处置机制可以促进土地流转，降低农户与金融机构的风险。
　　一、土地承包经营权抵押处置的现状及问题
　　伴随着我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。土地集约化经营以后，基础性投入和后期因生产经营规模扩大所要求的流动资金投入都逐渐增大。农业生产者自身的积累不能满足巨大的资金需求，因此信贷支持是流转主体获取资金的主要渠道之一。党中央、国务院高度重视农村土地流转和规模经营发展，明确要探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务，近几年随着农村土地确权的加快，两权抵押贷款在一些地区已经开始了试点。
　　由于土地承包经营权抵押处置机制尚未建立，金融机构没有抵押物的处置权、没有完善的土地承包经营权交易市场等，使得抵押物不能变现，金融机构在提供资金支持方面承担着较大的风险，即借款人在违约后，金融机构对抵押物的实际处分及获得补偿的可能性几乎为零，这直接影响了金融机构放贷的积极性，导致在农村土地流转过程中，金融机构的信贷支持存在短板。同时一定程度上也限制了两权抵押贷款功能的发挥，影响了两权抵押贷款的正常运作。
　　因此，建立并完善两权抵押处置机制迫在眉睫，具有重大的现实与制度意义。建立并完善土地承包经营权抵押处置机制可以促使农村土地流转的制度完善，有助于落实两权抵押融资功能，盘活用益物权，促进农村金融产品和服务的创新，降低金融机构的贷款风险，推动农村土地流转的加速发展。
　　二、土地承包经营权抵押处置机制的运行措施
　　土地承包经营权抵押处置机制的运行是指组成该机制的各个组成部分是如何工作，各个组成部门之间的联系以及它们之间的运作流程等，主要包括两个阶段：第一阶段为金融机构处置抵押的土地承包经营权；第二阶段为农户土地承包经营权的收回。
　　（一）金融机构处置土地承包经营权
　　1、直接处置
　　当借款者到期不能偿还贷款本息时，金融机构对抵押的土地承包经营权的直接处置即为不通过流转交易中心直接将土地承包经营权转让给买方。当出现买方直接代替借款者偿还贷款本息的情况时，金融机构直接将抵押的土地承包经营权转让给买方，即买方直接从金融机构获取了土地的承包经营权；当村集体经济组织或其他具有合法资质的中介机构有意向进行收购该土地承包经营权时，金融机构可直接与其进行协商收购，由该组织或中介机构按基准价格收购，所得价款全部用于偿还贷款本息。
　　2、间接处置
　　金融机构对抵押的土地承包经营权的间接处置即为将抵押物置于流转交易中心挂牌交易或通过诉讼途径对抵押物进行处置，金融机构一般将抵押物置于交易中心挂牌交易流转，由评估机构对其价值进行重新评估，交易中心组织土地承包经营权的拍卖挂牌等活动，市场上的买方根据自身需求，在遵循公平、平等等原则的基础上，从交易中心有偿取得该土地承包经营权。当通过以上方式不能处置抵押的土地承包经营权时，则通过诉讼的方式进行处置。
　　其中将抵押物置于交易中心挂牌交易的方式主要有以下三种：（1）转让，即依法通过交易市场将抵押物转让以获取转让收益来清偿贷款本息；（2）变更，即通过交易市场变更土地经营人，由新的土地经营人即买方来履行偿还贷款的义务；（3）变现，即通过交易中心将抵押的土地承包经营权拍卖或以其他形式变现。在不损害原承包人利益的情况下，所得价款金融机构享有优先受偿的权利。优先受偿后，不足以偿还借款本息的，金融机构对不足部分有权向借款人进行追偿。
　　（二）到期后农户承包经营权的收回
　　当借款者为农户时，在金融机构将抵押的土地承包经营权处置给买方后，在合同约定的抵押处置后，买方享有该土地的直接占有、使用权和受益权的归属期（归属期为抵押贷款合同中约定的金融机构处置承包经营权后，买方享有相关权利的期限；其中归属期的起始时间为金融机构处置期期满即买方购买承包经营权开始日）内，土地承包经营权证归属于买方。归属期期满后，买方应持土地承包经营权证到相应的土地登记管理部门办理登记并将该权利凭证交付登记管理部门，由登记管理部门通知农户，将相关权利凭证归还给农户。若归属期期满后，农户选择有偿退出土地承包经营权，应征得集体组织的同意，由相应的集体组织与农户共同办理登记等手续。
　　当借款者为新型农业经营主体时，在金融机构将抵押的土地承包经营权处置给买方后的归属期期限内，新型农业主体享有的土地直接占有、使用权、受益权以及权利凭证均由买方享有（此时，归属期小于承包期）。买方购买的土地承包经营权到期后，若新型农业经营主体的承包期尚未期满，则买方在登记后，土地等机构管理部门应将权利凭证交付给新型农业主体，若承包期已满，则应交付给农户。
　　三、土地承包经营权抵押处置机制运行的保障
　　（一）制度保障
　　1、法律方面
　　法律要明确土地承包经营权抵押的主体、客体、权利、方式等，从法律上规范抵押流程，赋予土地承包经营权抵押的法律效力、金融机构抵押物的处置权。同时应以法律的形式确定抵押物处置纠纷的解决程序和适用范围等，制定土地承包经营权抵押处置的法律规范，从法律上明确土地承包经营权的处置。
　　2、承包制度
　　土地承包经营权抵押处置机制中抵押物的交易流转形式直接表现为土地承包经营权权利凭证的交易流转，因此，土地承包经营权抵押处置机制顺利构建需以土地确权、登记、颁证为基础。政府应建立完善的土地确权、登记、颁证制度，明确登记、颁证的程序以及所需的材料、手续等，完善承包合同，建立健全土地登记系统和档案管理制度。同时应完善土地承包经营权证的发证、登记工作，建立发证后的管理制度、信息化的管理系统，及时开展变更登记。
　　3、交易制度
　　首先，土地承包经营权在抵押处置时，需要对其价值进行合理的评估以便于在交易中心进行挂牌交易，因此，完善的土地承包经营权价值评估体系保障了抵押处置机制的顺利实施。政府应制定规范合理的评估指标体系、原则，明确土地承包经营权的评估方法和评估标准，建立一套完整的“委托—调查—评估—出具报告—确认—归档”的评估体系。其次，建立健全的土地承包经营权交易市场也是抵押处置机制中的关键一环，它决定了抵押物的流通，是抵押物变现流通、实现实质性补偿的必要步骤。政府应制定相应的交易制度和交易规范，明确相关交易程序，制定合理的确定处置期和归属期的方法和依据，保障土地承包经营权有序、公平流转交易。
　　（二）基础条件
　　1、政策支持
　　土地承包经营权抵押处置机制的运行需要相应的政策支持，政府应制定土地承包经营权抵押处置办法和交易市场管理办法，制定财政、税收等优惠政策，发挥财政资金和税收的引导和杠杆效应；制定农户土地承包经营权有偿退出保障补偿办法，保障农户在退出土地承包经营权后的基本生活；还应制定相应的针对金融机构的风险补偿机制，提高金融机构参与的积极性。
　　2、土地的确权、登记、颁证
　　各个部门应按照责任分工，依照规章制度，有序的对农村土地及土地承包经营权等权属进行确权、登记，据实颁证，对于不同形式的流转交易均要在登记管理部门进行完备的登记手续后才能进行土地承包经营权证的移交，以确保所有土地权属的转让、变更等都有迹可循，使土地及土地承包经营权等权属均具有证明文件，为金融机构处置抵押物提供依据。
　　3、完善的土地承包经营权价值评估
　　评估机构应根据农村土地承包经营权类型、租金缴纳方式、流转市场发育等情况，选用适当的评估方法进行评估测算。对于土地承包经营权流转市场发育较充分的地区，可采用市价法进行评估，对于土地承包经营权市场交易较少的地区可以采用成本法或收益法进行评估。此外可以根据各地区的实际情况选取年预期收益、恰当折现率、使用年限、租金等指标来对土地承包经营权的价值进行测算。
　　4、健全的土地承包经营权交易市场
　　无论土地承包经营权交易市场时由政府来主导建立还是由市场来建立，政府均应制定规范的流转交易程序，该交易市场应由抵押中心、产权收储中心、产权交易中心组成，分别负责抵押的土地承包经营权的抵押、产权管理、交易。
　　（三）宣传
　　政府和金融机构应该加强对土地承包经营权抵押贷款及抵押处置机制的宣传，可以通过新闻媒体、电视、银行人员等途径进行宣传，使得农户和新型农业经营主体对土地承包经营权抵押贷款以及抵押处置的流程、手续、所需材料有一定了解，促进抵押处置过程的规范化，充分调动参与者的积极性。

上篇：

下篇：