关于稳步推进我省法官员额制改革的提案

　　推行法官员额制度是当前全国法院和检察院改革的内容之一，是推进法官和检察官职业化建设的重要举措，更是落实依法治国方略，推动我国民主法制建设进程的关键环节。自中共十八届四中全会确定法官员额制的司法改革方向以来，我省积极探索员额制的试点改革方案，试点工作在全省逐步开展。通过在我省甘南和临夏两个少数民族自治州的调研，认为我省在法官员额制改革过程中应注意以下7个方面的问题。
　　1、法官员额制司法改革政策与法律规范的冲突问题。一是员额制将审判助理人员剔除法官序列，这明显与《法官法》中关于助理审判员属法官的规定相矛盾。二是经人大或常委会任免的法官，如果未通过入额考试即丧失法官身份，出现了法官任免冲突。三是员额制所要求的入额考试会在某种程度上架空国家司法考试，导致入额考试与国家司法考试相冲突。
　　2、员额比例的确定标准问题。调研显示，不同地区间的法官审判工作量区别很大。如东乡县法院法官的人均审案数高达85件，临夏市法院法官的人均审案数仅28件。确定法官员额比例要从实际情况出发，考虑审判工作量、辖区面积、人口数量、社会经济发展水平等多种因素，单一的员额比例标准难以应对这种差距的存在。
　　3、法院领导层入额后的角色划分问题。我国法院实行首长负责制的行政化管理模式，使得作为领导层的院长要对全面工作负责。尽管员额制改革要打造去行政化的纯粹的法检队伍，但法院领导在取得法官身份的同时，仍在领导岗位，不可能从法院的日常管理事务中解脱出来。在这种工作机制安排下，入额后的法院领导如何能够全身心的将精力放在审判工作上，并且做到独立司法、公正司法是值得深思的。
　　4、入额法官遴选机制合理性问题。如果以入额考试和考试考核相结合的两种办法选拔法官，如何兼顾年轻人和年长者的利益和诉求。无论何种选拔方式都将面临由谁来组织、评判的问题。调研发现，基层受访者更倾向于由省一级法院组织考核选拔，但又可能出现上下级之间因为较为复杂的人际关系，难以保持选拔的公正性。如果由相关部门组成遴选委员会进行选拔，则委员会人员构成方面同样面临着上述问题的困扰。
　　5、入额法官与法官助理之间的职责定位问题。员额制改革所确立的法官加助理的工作模式，如果操作不当，则可能造成改革前的院领导与法官之间的领导关系。相互之间权责不分，必然会使得“审而不判、判而不审”以及审批不亲历的情况发生。
　　6、案多人少矛盾突出问题。“人少”包含三个层次的含义，一是绝对人少；二是相对人少；三是特殊人才稀少。首先，绝对人少是由历史和现实的原因造成的，造成法院人员基数小，人才缺口较大。其次，就现有的法检队伍来看，一线办案的法官检察官为数不多，如临夏州全州检察官234人，一线办案人数仅175人；甘南州全州法官345人，一线办案人数仅233人。这些未参与到一线办案的法官大多是法检的领导，造成了法检队伍人员的相对缺少。最后，双语法官缺口较大，这一问题在甘南州尤为突出。
　　7、办案程序不规范问题。调查发现，一些基层法院因为人员不足，于是采取了权宜之计，以“审判组”（由来自不同业务庭的法官组成）的形式代替合议庭，要求每位法官扮演“全科大夫”的角色。且不说这种做法能不能保证审判质量，单在合议庭组成上就已经存在违法办案的嫌疑。
　　从全国第一批七个省市试点法院改革，到第二批十一个省区市试点法院悄然拉开改革大幕，法官员额制改革已经在路上。我省必须紧紧抓住改革机遇，以员额制改革为抓手，推进法官的身份独立，维护司法公正，进一步改善我省司法环境。
　　为此建议：
　　1、释明员额制内涵，使改革沿着正确的方向进行
　　此次员额制改革目标是为了实现法检队伍的职业化、规范化和专业化。对于员额制改革的初衷，不少人存在着利益分配的思维模式，这种“定岗-评级-加薪”的认识有违改革的宗旨。改革实践应综合考虑司法体制改革进程、配套改革力度等因素，坚持顶层设计与实践探索相结合，增强法官、检察官对其身份特殊性的认可和个人对法律的信仰，从而保证法检队伍的质量。当务之急是推进基层法院法官后备人才库建设，按照“法官+法官助理+书记员”的“1+2+1”模式改革审判方式，在取得经验基础上全面推行法官员额制度。
　　2、稳定审判资源，确保案件有人有时间审理
　　对于新招录人员，由组织、人事部门或者用人法院与其签订最低服务年限合同，确保从事审判工作的服务年限。年龄在50岁以上的法官，从事审判工作均在20年以上，经验丰富，且谙熟当地人情事理，善做诉讼调解工作。对于这一群体，应采取“退居二线（领导岗位）”“不出一线（审判岗位）”的解决方式，缓解人员短缺的压力。
　　3、建立动态调整机制，确定员额数量标准
　　以近几年案件审理数为基本考量，综合考虑经济、社会发展水平、办案面积和时间成本等因素，确定基层法院相对合理的法官数量。基层法院与中、高、最高法院的案件数量、难易程度、职责范围不一样，法官员额比例也应有所区别。考虑人口、经济社会发展、群众维权意识增强等因素，案件数量会逐年增长，员额应坚持动态调整机制，每五年作为一个调整周期。建议在员额制改革的过渡时期，不采取“一刀切”的方法，单纯划定39%的硬性比例标准，而能够给改革对象与改革政策之间提供一个磨合的过程和时间，避免办案人员数量的急剧下降造成案件的积压，给法院一定时间适应新常态，为最后标准的确定做好铺垫。
　　4、管理优先兼顾审判，平衡法检领导做好“双面人”
　　就每个法检领导个人而言，其工作内容可分为行政管理和业务工作两大块，建议在职责划分时应坚持管理为主审判为辅的原则。因为基于当前实际，法院的有序运作离不开这些管理水平高、政治素养过硬的法检领导，其工作性质和内容具有不可替性。所以对于入额的法检领导应适当牺牲其法官的身份属性，在充分保障行政管理工作的前提下办理案件。同时，入额后的法检领导同样应明确其与法官之间的管理关系和业务关系，制定责任清单，落实主体责任和监督责任，实现法检领导权力的透明化运作，防止其对法官独立办案造成肆意干涉。
　　5、重视双语审判工作，使司法更加便民利民
　　在广大民族地区，双语审判能够更好地保障宪法规定的当事人使用本民族语言文字进行诉讼的权利。针对双语法律人才短缺的实际，建议选拔优秀的、熟练掌握少数民族语言和汉语、有志于服务当地的高中毕业生，通过免试、降低高考分数线等方式使其进入民族大学专项学习法律专业知识。在民族地区政法各类选拔和考录中，增加少数民族双语法律人才名额。对长期在法院、检察院工作并且有一定经验的人员，在司法考试中可进一步放宽条件。

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