对巩固扩大退耕还林工程成果的五点建议

2013年第22期

　　在甘全国政协委员、全国政协社会和法制委员会副主任陈学亨反映，退耕还林工程实施14年来，已解决了我国1.39亿亩陡坡耕地和严重沙化地对生态、经济发展的严重制约，推进了全国1.24亿农村人口解决温饱问题的进程。就甘肃而言，全省累计完成退耕还林工程2816.3万亩，国家累计拨付补助资金169.2亿元。全省168万退耕农户户均享受国家政策补助8528元、人均收益1900多元。退耕农民人均纯收入由退耕前的不足千元提高到2011年底的3909元。可以说，退耕还林工程是甘肃历史上单项投资最大、群众参与最广、受益群众最多、社会关注度很高的生态工程、扶贫工程和民生工程。退耕还林工程的实施，对于改善区域生态环境、调整农村产业结构、增加农民收入、增强可持续发展能力发挥了重要作用，工程的生态效益、经济效益已初步显现。
　　他说，党的十八大明确要求把建设生态文明放在突出地位，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，而退耕还林作为重要的生态修复措施，是建设生态文明的重要方面。如何巩固好已实施退耕还林工程成果，需要进一步关注和认真研究。结合近期调研情况，他提出以下五点建议：
　　一、把西部地区作为新一轮退耕还林的重点区域。西部地区是我国大江大河的主要发源地和重要水源补给区，加强西部尤其是西北地区生态环境保护与建设，对于构建国家生态安全屏障、促进可持续发展意义重大。由于自然、地理、历史等诸多原因，西部地区生态恶化趋势严重，森林和湿地逐渐减少，草原大面积退化，水土流失面积占到全国的83%。2009年发生的舟曲特大泥石流灾害，说明生态恶化已直接威胁到群众的生存条件和生命安全。实施退耕还林工程后，区域性生态效果已初步显现，特别是干旱少雨、生态十分脆弱的西部省份，成果来之不易，需要倍加珍惜。但与日益恶化的生态环境相比，已实施的退耕还林面积仍显得太小，不足以对西部地区生态环境改善产生大的作用。由于西部地区许多省份实有耕地面积远大于统计面积，继续实施退耕还林的余地还很大。以甘肃为例，全省尚有25度以上坡耕地1277.2万亩。其中，在分属秦巴山区、六盘山区和藏区三大贫困片带的58个贫困县就有1180.7万亩，占92.4%。对这些地方25度以上陡坡耕地全部退耕还林，不仅不会影响国家粮食安全，而且能够带来巨大的生态效益，促进扶贫开发的社会效益。西部地区基层政府、广大干部群众对继续实施退耕还林盼望强烈、呼声很高。2013年中央一号文件也作出安排，要巩固退耕还林成果，统筹安排新的退耕还林任务。因此，国家在实施新一轮退耕还林工程中，应当把西部地区作为继续实施退耕还林的重点区域，在西部适宜地区进一步扩大退耕还林和荒山造林的规模。
　　二、突出退耕还林工程规模效应。从前些年退耕还林工程实施的情况看，虽然退耕还林的总规模不小，但零散分布的多，集中连片的少，缺乏规模效应。在继续实施退耕还林时，应注意把握好三个方面：一是突出重点区域，把退耕还林和荒山造林的重点放在水源补给区、地质灾害多发区、水土流失严重区和林缘区。二是要集中连片、形成规模，经过若干年的退耕还林，使之能够真正对一个区域的生态环境产生积极影响。三是高度重视荒山造林。如甘肃陇南地区，虽然耕地少，但荒山面积很大，且气候条件好。应把荒山造林作为生态建设的重要工程，加大投入力度，扩大造林面积，使之与退耕地还林互为补充、相得益彰。
　　三、因地制宜扩大经济林比例。国家规定经济林面积不能超过退耕还林总面积的20%。生态林国家补助标准高、补助周期长，但经济效益短期内不明显，影响农民的当前收入。不少地方群众在补植补造中尽可能选择适宜当地生长的经济生态兼用树种，效益很好。在巩固退耕还林成果过程中，国家应适当提高经济林种植比例；在补植补造中，尽量推广适宜当地生长的生态经济兼用树种，增加经济林种植幅度。这样，既能增加农民收入，又可调动农民管护和补植补造积极性，实现经济效益和生态效应的双赢。
　　四、适当提高退耕还林政策补助标准。目前，国家向退耕户提供粮食补助标准按小麦0.7元/斤计算，黄河流域每亩每年140元，长江流域每亩每年210元。与退耕之初相比，粮食价格现已大幅上涨，退耕农户所领取的补助资金已大打折扣，现行补助已购买不到原政策规定的粮食数量。特别是近年来，国家各项支农惠农政策不断加强，农民拿到的惠农政策补助越来越多。在部分地方，如果不退耕，惠农政策补助反而更高。如在甘肃省张掖市，绿洲地区种地收入2000元/亩左右，浅山区种地收入1200元/亩左右，国家各项惠农政策补贴达127元/亩，而退耕还林8年后即第二轮补助只有90元/亩，为保证树木成活，每年光浇水就要花费100元，入不敷出，退耕还林补助政策激励作用的弱化，使得农户管林护林的积极性下降，少数地方甚至出现了毁林复垦的现象。数据表明，2008年到2011年国家林业局查出毁林复耕面积5.7万亩，并且还有增加的趋势。因此，在实施新一轮退耕还林工程时，国家应综合考虑粮食市场总体价格水平、农资价格上涨等因素，将粮食补助资金提高到黄河流域每亩每年不低于240元，长江流域每亩每年不低于360元，现金补助提高至每亩50元。
　　五、完善政策抓好成果巩固。加强管护和补植补造是巩固退耕还林成果的重要环节。由于退耕还林面积大，一些退耕地分散偏僻，群众管护积极性不高，集体管护缺乏经费，管护难成为巩固退耕还林成果的突出问题。同时，国家每年给西部各省份安排的补植补造任务，都要求当年完成。由于大部分地方十年九旱，造林成活率较低，出现了年年补种年年成活少的问题。因此，在管护上，应进一步完善政策，明确集体与农户各自的管护责任。集体管护人员主要责任是防火、防牲畜糟蹋、防人为破坏；农户主要承担防鼠害和病虫害。鉴于当前退耕还林主要是生态林，难以为农户带来经济效益的实际，管护费用应由集体与农户共同承担，分别从巩固成果专项资金与农户补贴资金中按比例提取。在补植补造上，要坚持整片推进。林木生长的时节很关键，应提前规划，相对提高补植补造集中度，以县为单位整片予以推进，不能零打碎敲。同时，允许县乡根据不同地域特点，灵活掌握使用补植补造资金。如，比较干旱的地区一定要抢抓墒机，在雨水好的年份和时节组织开展补植补造，集中一两次完成需要补植补造的任务，有利于大幅提高林木成活率和成林速度。干旱年份则不宜补植补造，资金可接转下年或调整集中到墒情较好的地区使用。
　　（2013年7月，被全国政协采用;2013年6月，副省长冉万祥作出批示）

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