内   容：我省按照“科学规划、因地制宜、稳步推进”的基本原则，从2003年起分区开展了撤并乡镇工作。其目的是重新整合现有乡镇政府资源，优化组织结构，精简乡镇管理人员，降低乡镇政府运行成本，进而减轻农民负担，提高政府在农民群众中的合法性地位，为全面建设农村小康社会创造条件。截止2004年底，全省共撤并乡镇312个，实现了乡镇总数减少20%的目标，但在撤并过程中，还存在一些困难和问题。一是乡镇政府传统职能弱化。由于地方财政收入上划，其占总收入的比重下降幅度大，中央和省级财政集中地方财力的力度不断增强，县乡财政成为层层集中财力的对象。特别是《行政许可法》颁布以来，权力上收，乡镇干部无权抓农民工作，与农民关系逐渐疏远。乡镇无力筹资搞项目建设，乡镇政府传统职能已经大大削弱。二是现有升级达标的考核制度存在弊端。多年来，乡镇政府领导为了满足上级政府升级达标的需要，举债兴建公共设施，使得乡镇债务不断增加。这些债务压力成为乡镇政府向农民非法索取的根源。三是人员分流困难重重，财政供养人口远远超出财政承受能力。本次乡镇政府改革以撤并为主题，但对存在于乡镇政府的“七站八所”触动不大，另外对乡镇人事改革力度也不大，大量的乡镇干部依然吃财政饭。四是乡镇税源不足，指标虚设，进一步恶化了乡镇财政。税费改革虽然对农民的减负起到了积极作用，但收支两条线的财政管理体制，使乡镇投入和产出成为逆向运动，其结果使乡镇财政处于不良的循环运行之中，也使本该由乡镇承担的公共设施建设成本转嫁到农民身上。

     由于乡镇政府改革并未减少造成乡镇政府运行成本的主体部分，即人头费，因此本次以撤并为主题的乡镇政府改革对农民的直接减负效应是微弱的。目前，我省农民的负担主要来自于农业生产资料价格上涨，乡镇政府承担的公共设施建设成本转嫁，乡镇实施撤并后辖区扩大以至办事成本增加，部分农村中小学乱收费行为，农村医疗保障体系缺乏引起的医疗费用上升，传统风俗习惯以及攀比之风的影响造成高额的婚、丧费用等六个方面。

     尽管本次以撤并为主题的乡镇政府改革对农民的直接减负作用不明显，但并不意味着完全不相关。本次改革之所以对农民的减负作用微弱，关键在于本次改革的重点是乡镇区划调整本身，而与之相伴随的人事改革力度不大，另外各乡镇长期形成的债务负担也在一定程度上弱化了本次改革的效果。事实上，只有按市场经济规律对乡镇政府进一步改革，才能真正减轻农民的负担。

     为此，我们建议：

1、改革乡镇政府升级达标考核制度，增强服务功能，从根本上减少向农民乱收费现象。应根据各乡镇社会经济发展的现状，制定符合客观情况的考核标准，建立起合理的、有区别的乡镇政府分类考核制度，改革可能会导致弄虚作假和恶化财政的升级达标项目。尤其要建立起科学的干部任职综合评价指标体系。考核、任用和提拔干部不能只考察其任职期间看得见的政绩，还应考察这些政绩是如何取得的，防止某些干部的短期行为给地方财政经济带来的危害。加大对县乡领导干部任期经济责任的审计力度，重点对任期内财政收支的真实性以及服务效应等方面进行审计和考核，有效地杜绝乱摊派、乱收费现象的发生，更好地改善党群、干群关系。

2、精简政府机构，冻结人事编制，降低运行成本，减少乡镇政府成本向农民外溢的现象。要使乡镇政府的成本能够彻底降低，必须打破乡镇行政、事业界限，将党政机关和所属站所融为一体，按照职能分类归口。可借鉴一些地方已有的做法，组建5个综合办公室，即党政办、综合办（含综合治理、民政、土地、司法、文化等）、农业办、企业办、计生办。同时，坚决冻结干部人事编制，保持一个相当长时间的人员稳定。要从人力资源开发的角度，负责任地把分流人员引向市场，引导其办实体，这样不仅减轻财政负担，而且能增加财政收入。

3、理顺财政体制，统一财权事权。建议政府对乡镇税收能力重新估算，对税源充足的乡镇核定起缴点，税源不足的乡镇税收不再上缴。一些特困乡镇在将所收税款留归自用的同时，政府还应根据实际缺口差额给予财政转移支付。通过这一改革措施，让乡镇有机会消化乡镇债务，也能使乡镇有足额资金积累搞乡镇公共设施建设，同时为农村社会公益性医疗保障体系奠定物质基础。为了保证乡镇政府合理使用资金，要理顺县、乡两级财政关系，制定相应的监督措施。

 4、通过对农用物资实行价格补贴，降低农民的生产成本。农业是弱质产业，世界各国不仅对农业实行直接补贴，还实行价格支持和生产补贴。我省自然环境比较差，农业的基础薄弱，尽管政府已实行了粮农的直补制度，但是数额太少，而农用生产资料的价格补贴只是在部分地区实行。鉴于此，现实的做法就是将支农的行政事业费压缩，补贴农用物资价格，来降低农业生产的成本，进而减轻农民负担。之所以对支农的行政事业费压缩，而将其用于粮农物资价格的补贴，是因为支农的行政事业费与农业生产的发展成弱相关，对支农内容进行结构性调整很有必要。

5、改革乡镇政府服务方式，降低农民和村干部的办事成本、人情交往成本以及农产品的交易成本。这就要求乡镇政府干部转变观念，树立主动服务的意识。建议各乡镇政府机构每天保证专人接待农民来访，并设立解决农民问题的专用电话，方便农民问题的解决。这些服务措施对于降低村委会干部办事成本，减少乡镇政府干部下乡和村委会干部开会的次数及招待费用，都能够发挥一定的作用。乡镇政府应广泛开展丰富多彩的移风易俗活动，宣传婚事、丧事从简的好处。乡镇政府要为农产品专业协会组织的建立提供相关的信息服务，使专业协会真正成为降低农产品交易成本的组织保障。