关于加快推进流域生态补偿机制建设的建议

2020年12月23日

  省政协人口资源环境委员会反映,黄河在甘肃境内“两进两出”,流经913公里,其中流经甘南草原433公里,共补给黄河总径流的11%、源区总径流的58.7%,约60%的黄河水来自兰州以上河段。重要的地理位置,独特的生态功能,决定了甘肃在黄河流域生态保护和高质量发展中的作用不可替代。
  习近平总书记视察甘肃期间和在郑州座谈会上强调,祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等生态功能重要的地区,主要是保护生态,涵养水源,创造更多生态产品。加快推进黄河流域生态补偿机制建设、担负好黄河上游生态保护重任,既是贯彻党的十九大精神和习近平生态文明思想的重要举措,也是实现黄河流域生态保护者和受益者良性互动的具体实践探索。
  近年来,甘肃省深入贯彻习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展重要讲话精神,强化大局观念和上游责任,系统推进保护治理,开展生态补偿试点,不断改善黄河上游生态质量,提升黄河水源涵养能力,促进国家重大战略推动落实。但由于甘南玛曲以上黄河源区生态环境脆弱,修复治理难度大。生态保护补偿机制涉及领域和要素多,生态功能价值差异大,黄河流域各省份发展和利益诉求存在差异,上下游横向补偿机制尚不健全,还存在以下突出问题:
  一是生态补偿政策依据不足,指标体系不健全。目前我国开展生态补偿缺乏法律规范,生态补偿制度体系和技术规范不明确,立法明显滞后于实践;甘肃省森林、草原的补偿主要依靠退耕还林、退牧还草、草原奖补等政策性投入,补偿标准偏低,未体现出自然环境、生态区位、经济社会发展水平差异性,生态建设投入与生态补偿获益之间明显失衡。
  二是生态保护补偿方式单一,资金缺乏合力。目前黄河流域生态补偿处于试点阶段,已开展的政策性补偿资金不能真正覆盖全部成本,在实施中多以不同部门为主导,补偿名目多、资金来源分散,难以形成合力,资金激励作用不强。
  三是生态补偿资金缺口大,市场化多元化程度不高。黄河上游大多地方政府用于生态保护补偿的经费十分有限,市场化生态补偿培育难度高,决定了以财政转移支付为主体的生态补偿模式短期内难以改观,补偿资金缺口大、补偿方式单一。
  四是中央纵向支持和财政资金引导作用需进一步加大。亟需国家层面协调引导,发挥财政资金引导作用,统筹生态补偿需求和政策,指导全流域生态补偿工作。
  为此,建议:
  一、加强黄河流域生态补偿机制顶层设计。一是国家协同推进长江、黄河两大流域生态保护与高质量发展,制定生态补偿相关法律法规,出台《生态补偿条例》,规范生态补偿标准和方式,明晰资金筹集渠道,做好生态补偿制度设计。二是在国家层面明确生态补偿协调机构,统筹规划,理顺关系,整合资源,加强生态补偿建设组织保障。三是加强生态保护补偿基础研究,建议由中国科学院和中国工程院牵头组织开展综合考察,全面摸清黄河流域生态保护补偿需求与底数,建立健全基础数据库,夯实生态补偿理论研究支撑。
  二、加大水源涵养和生态补偿的国家支持。一是进一步明确中央事权范围,按重点生态功能区和生态红线等要求,将位于黄河源区及沿岸、沙化荒漠化和水土流失严重等生态脆弱区域纳入中央财政补偿范围,国家公园及自然保护区建设、农牧民搬迁安置等所需资金逐步全部纳入中央财政支出范围。二是先期设立并安排黄河流域生态保护和高质量发展专项资金,加大对黄河流域尤其是上游财政困难省份的支持力度,对做出重大生态贡献的省份在项目方面全额安排补助。三是综合考虑黄河、长江及内陆河流域重要水源涵养和补给的关联性、整体性,将甘肃省全境纳入黄河流域生态保护和高质量发展规划范围。
  三、在黄河流域开展生态补偿试点示范工作。一是依据国家《生态综合补偿试点方案》和先期开展试点的做法,在沿黄流域选取若干县区开展生态补偿试点,在流域水资源费中按一定比例,提取设立“水源涵养林生态效益补偿基金”,专项用于黄河流域水源涵养区建设。二是比照三江源国家公园有关政策,支持建设黄河水源涵养保护示范区,重点建设甘南临夏黄河重要水源补给生态功能区、白银国家黄河上游生态保护综合治理创新试验区,加快建设白龙江引水、引哈济党、干支流防洪治理、现代化节水灌区等重大工程,将黄河流域各省份需退耕的地类全部纳入国家退耕还林范围。三是国家比照支持长江经济带生态保护修复政策,每年安排50-100亿元,按照因素法测算下达沿黄九省区,提高“水资源贡献量”“用水效率”“水土保持面积”等指标在资金分配中的权重,不限定资金具体使用范围,由各省区自主安排用于黄河流域水源涵养、山水林田湖草生态综合保护治理。
  四、推动生态补偿多元化市场化发展。坚持政府和市场两手发力,以保持或增加生态系统服务及其价值为根本目标,逐步形成政府主导下的市场化生态补偿机制。政府方面,进一步发挥财政资金引导作用,加强各类生态保护补偿需求和政策的统筹衔接,加大对重点生态功能区中央财政转移支付力度;市场方面,进一步健全资源有偿使用和节约保护补偿制度,引导生态受益者对保护者补偿,同时通过发展生态产业、建立绿色利益分享机制,引导和调节社会投资者补偿;流域上下游间,除按照水质水量目标进行资金补偿外,可借鉴京津冀晋4省市永定河流域一体化治理的模式,鼓励上下游间探索流域水生态共同治理、对口协作等多元补偿方式;生态资源产权交易方面,加快推进自然资源资产产权制度改革,推行所有权、经营权、承包权等分置运行机制;允许生态产品与用能权、碳排放权、排污权、用水权等发展权配额进行兑换,鼓励发达地区首先向生态地区购买发展权配额。
  五、正确处理好生态保护与民生改善的关系。黄河上游区域担负着水源涵养、水土保持、生态治理等多重任务,且大部分地区属于资源贫瘠、经济落后、少数民族聚集的生态脆弱敏感区,应统筹谋划生态环境保护和区域经济社会发展。一是建议国家在极度生态脆弱区和国家重要生态功能区规划启动黄河流域生态移民集中搬迁工程,持续将核心区、缓冲区人口迁入城镇,通过培训引导劳动力向二三产业流动。二是严格落实禁牧轮牧休牧措施,实施产业准入负面清单管理,有序发展现代生态产业,延伸农牧产品加工利用产业链,提升草原生态系统服务价值和功能。三是规划统筹旅游线路,整合大景区资源,推进生态保护、文化旅游等产业发展,通过草场减人减畜,实现水源涵养能力恢复和提升。四是开发设立生态公益岗位,进一步推进生态扶贫,促进区域经济社会和生态环境保护可持续发展。(本文系《甘肃政协信息》2020年第91期)
       来源:宣传信息处

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中国人民政治协商会议甘肃省委员会办公厅(www.gszx.gov.cn)